《经济参考报》：专家解析排污权交易,吁力推环境经济政策架构

对话来由：有关报告显示，今年上半年，全国二氧化硫排放总量1263.4万吨，与去年同期相比下降0.88%；化学需氧量排放总量691.3万吨，与去年同期相比增长0.24%。两项指标一升一降，凸显减排形势依然严峻。为此，有关专家呼吁尽快推行排污权交易，以推进国家环保总局全新的环境经济政策架构和路线图。为了深入解析排污权交易等相关环境经济政策，本报记者深入采访了国家环保总局副局长潘岳和相关专家。

排污权交易试点经历三阶段

记者：早在几年前我国就提出了有关排污权交易的概念并进行了相关试点，那么，究竟什么是排污权交易？我国的排污权交易进展情况如何？

雷明(北京大学光华管理学院教授)：所谓的排污权交易是指自由买卖以排污许可证形式表现的污染物的排放权利。具体而言就是，排污单位在获得一定的排污许可后，根据自身污染治理成本、减少排污收益等情况，同其它排污单位进行排污许可的交易，以求得更好的经济效益。这是当前受到各国关注的环境经济政策之一。

我国排污权交易进展大致经历了三个阶段：首先，基础阶段，1988年3月国家环保局颁布的《水污染物排放许可证管理办法》规定：“水污染物排放指标，可以在本地区的排污单位间相互调剂”；1991年，美国EPA排污权交易经验被正式介绍到中国；1996年，国务院批复同意国家环保局提出的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，总量控制开始在全国范围内推行，为在中国开展排污权交易奠定了基础。

其次，尝试阶段，从1993年开始包头、平顶山、柳州、开远、太原等地方陆续开展了SO2和烟尘污染的排污权有偿使用的尝试性工作；上海，嘉兴等地相继开展了水污染物排放总量控制和排污权有偿使用尝试性工作。

再次，正式试点阶段，2001年，中国国家环保总局与美国环保协会签署《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》合作项目，同年国家环保总局和美国环境保护协会合作，共同在江苏南通和辽宁本溪进行了二氧化硫排污权交易的试点。2002年以后，又相继在山东、山西等七省市开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施的研究项目”，拉开了排污权交易在全国试点的序幕。

排污权交易亟待跨越多重障碍

记者：排污权交易已经进行了多年的试点，但直到目前仍没有正式推出，您认为这其中还面临着哪些亟待解决的问题？为什么？

雷明：目前，开展排污权交易主要难点在于：首要的问题是建立和完善排污权交易市场，这其中包括排污权交易适用范围问题，市场区域问题以及市场主体问题和市场交易规则等。另外，我国现行的法律法规还没有对污染物排放权交易作出明确规定，排污权还没有得到现行法律制度的有效支撑，而社会信用体系、执法机制也存在缺失。

其次，“总量控制”该如何确定的问题。排污权交易是以总量控制为出发点和归宿的。总量控制的基础在于环境容量的大小，而环境容量的确定需要大量的环境追踪监测数据，这是一个历史的累积过程，而我国目前许多地方环保管理工作还存在基础薄弱，数据缺乏，信息不畅通等问题。

再次，排污许可的分配机制问题。可交易的排污权具有财产权的性质，是否拥有及拥有多少排污权直接决定着每个排污源的污染控制成本。因此，排污权的初始分配涉及科学合理性问题，特别是公平性问题，而所有这一切均有赖于一个公平合理有效排污许可的分配机制的确立。

马中(中国人民大学环境学院教授)：现在排污权按行政区来交易是不合理的，因为污染物的扩散是没有行政区界限的。但是我们国家已经把排污权分给每个行政区的政府了，这不符合科学的本质。排污权应该是在一个空气区内操作，或者叫大气影响区，比如说二氧化硫，它的影响可能有多大是在这个自然区域范围内，不应该是行政区域。

其次，我国正处于经济高速增长的阶段，做排污权交易时其成本要比在一个经济平稳或发展缓慢的国家要高。比如一个地方政府，排污权即使用不完也不愿意去进行交易。因为在他们看来如果将排污权拿出去交易，就意味着丧失今后发展的机会。

还有一个不合理之处在于我国没有把二氧化硫的高空排放源和低空排放源分开。我国排污权交易的对象主要是二氧化硫，二氧化硫交易控制的是酸雨，酸雨都是高空排放源即多数是由大电厂造成的。而低空排放源如开水锅炉排放的二氧化硫不会形成酸雨，但现在我国二氧化硫总量控制计划没有区分高空排放源和低空排放源，这就导致交易效果减弱。

正是基于行政区划分的制约，高空源低空源部分的障碍，中国经济高速增长带来的发展成本过高，导致了这个市场不像经济发达国家那么容易建立。

应尽快建立排污权交易相应规章制度

记者：针对目前排污权交易所面临的一些障碍，您有哪些相应的建议？

雷明：我认为应该从多个方面入手解决这一问题。一方面，应依法培育和健全排污交易市场。因为交易市场不能自发形成，必须通过立法才能形成。立法的目的包括对排污权的界定，对市场主体，排污权分配机制，市场交易规则和排污权交易方式等的确定，还包括与现有法规的协调等。加快制订和实施《污染物排放许可证管理办法》，在较短时间内形成良好的排污许可证运行机制，建立集立法、信息公示、监控系统、总量控制、排污权的分配和市场交易一体的排污权交易体系。

另一方面，应正视我国与外国国情的差异，确保我国排污权交易体系真正具有中国特色。如在借鉴美国泡泡政策，开展特定区域/流域/领域排污权交易基础上，逐步建立全国单一市场环境排污权交易市场，避免交易的复杂性问题。当然，同时应防止出现污染向某个地区聚集不平衡现象，现阶段环境排污权交易还应在政府环境保护主管部门监督管理下进行。

与此同时，建立健全社会特别是各排污主体完整的环境信用体系也刻不容缓。国家应对各污染企业的环境保护信用情况进行审查，对不符合要求的企业，如历史上有环保违规记录而又拒不整改的企业，实施不予或延缓发放排污许可证处罚。在推进排污权交易直接降低减排成本费用的同时，还应探索企业积极主动开展污染治理技术革新和提高能源效率的激励和约束机制，加快减排目标的早日实现。

环境经济政策体系是解决环境问题的长效机制

记者：针对当前严峻的环境形势，作为环境主管部门的领导您认为除了排污权交易之外，还需要推出哪些具体措施来加以应对？

潘岳(国家环保总局副局长)：我认为环境经济政策体系是解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法，是宏观经济手段的重要组成部分，更是落实科学发展观的制度支撑。当前严峻的环境形势，除了官员环境考核问责制度尚未到位外，从经济上讲，还缺乏一套激励各级政府和企业长期有效配置环境资源的机制。

温家宝总理指出解决环境问题必须实现“历史性转变”，即“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。“必要的行政办法”指的便是“区域限批”这类手段，而经济手段则指的是全新的环境经济政策体系。所谓环境经济政策是指按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。

记者：您认为环境经济政策的架构体系应由哪些内容组成呢？

潘岳：具体应该包括七个方面：一是绿色税收。要对开发、保护、使用环境资源的纳税单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免，对于环境友好行为实行税收优惠政策，对环境不友好行为，建立以污染排放量为依据的直接污染税，以间接污染为依据的产品环境税；二是环境收费。提高排污收费水平，在资源价格改革中充分考虑环境保护因素，以价格和收费手段推动节能减排；三是绿色资本市场。在间接融资渠道，推行“绿色贷款”，对环境友好型企业或机构提供贷款扶持并实施优惠利率，对污染企业的新建项目投资和流动资金进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率；四是生态补偿。要完善发达地区对不发达地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群、下游对上游、受益方对受损方、“两高”产业对环保产业进行以财政转移支付手段为主的生态补偿政策；五是排污权交易。利用市场力量实现环境保护目标和优化环境容量资源配置，降低污染控制的总成本，调动污染者治污的积极性；六是绿色贸易。针对发达国家越来越多的绿色贸易壁垒，中国必须改变单纯追求数量增长，而忽视资源约束和环境容量的发展模式，平衡好进出口贸易与国内外环保的利益关系；七是绿色保险。其中环境污染责任保险最具代表性，一方面由保险公司对污染突发事故受害者进行赔偿，减轻政府与企业的压力；一方面又增强了市场机制对企业排污的监督力量。

四年内初步形成中国环境经济政策体系

记者：既然明确了环境经济政策的基本内容，那么国家环保总局下一步将会采取哪些具体的措施呢？

潘岳：目前，环保总局已经与人民银行、银监会联合制定出台了《落实环保政策法规防范信贷风险的意见》。下一步，将是联合财政部开展环境财税政策、生态补偿政策等课题的研究和试点；联合证监会，对上市公司进行环境保护核查，评价其环境绩效，促进上市公司履行环保责任；联合保监会，在环境事故高发的企业和区域推行环境污染责任险试点；联合商务部，加强对出口企业环境管理，限制不履行社会责任的企业产品出口。

从环保总局与各宏观经济部门合作情况看，争取在一年内出台若干项政策；两年内完成主要政策试点；四年内初步形成中国环境经济政策体系。环境经济政策一旦推行，不仅对中国环保事业有重大意义，也为中国科学发展观与行政体制改革提供了坚实的制度支撑。 (李佳鹏 罗博 纪成成)