水源地污染，源头在制度——《中国新闻周刊》记者采访国家环保总局环境与经济政策研究中心学术委员会主任胡涛

就水源地污染现状，记者采访了国家环保总局环境与经济政策研究中心学术委员会主任胡涛。

没有责任追究制度

中国新闻周刊：造成目前水污染加剧的根本原因是什么？

胡涛：是体制。

中国有政策，有收费(排污收费)，有技术设备，有环评，但我们没有良好的治理体制。今天还有人认为我们是技术、设备不到位，这样的观点，我们不能苟同。

据我们研究，中国目前比较缺乏的是一种GOVERMENCE(管治力)，包括政府、立法和司法，这比政策、资金、管理、技术更厉害。

中国新闻周刊：举例来说

胡涛：排放污水的企业，都通过了环评报告。那么，太湖也好，淮河也好，应该不会继续被污染了啊。可是新的污染就在那儿明摆着，从哪儿来的？

这只能说明，很多环评是靠不住的。谁在做环评？是环保局下属的环科所在做。环评是一种生意，环科所拿企业的钱，环保局负责审批，形成了一个利益链。

中国新闻周刊：如果出了假环评，怎样追究责任？

胡涛：从理论上讲，这件事挺简单：谁批的？谁做的环评？我们可以倒推，很快就可以推出来谁应该承担责任。但是，我们没有责任追究制度。起码，这造成了部门利益的最大化。还拿环保部门为例，大家都知道排污要收费，如果环评得到认真执行，从而关了超标排污企业，环保部门找谁收费去？

不要忘了，我们可是在实行收支两条线制度，上缴罚款之后，大部分是可以返回给自己部门的。断了这条线，环保部门肯定会说：我没钱办公。但环保局的职责是为当地环境质量负责，没钱可以找人大、政府要去。

多头管理的责权分歧

中国新闻周刊：以上说的只是体制问题中的一部分吧？

胡涛：是的。体制问题还包括部门之间的分歧、地方之间的分歧。

中国新闻周刊：部门间的分歧是怎样的？

胡涛:说部门的分歧，得先从立法说起。

我们的立法有很多问题：一、法律之间有矛盾，有冲突之处；二、认识模糊；三、操作性差；四、执法问题就更多。如果喊一声“谁来执行”？很多部门就都出现了。

中国新闻周刊：这就是所谓的多头管理？

胡涛：《环保法》里面倒是写了，由环保总局统一监督管理。可环保总局哪能统一得了。

比如退耕还林，还林还草，这是一个有钱的事。有个部门就自己管起来，既不让林业部门插手，也不让环总做。再比如水质污染，环总和水利部门总“打架”。环总说，就是水利部调水导致了污染；水利部则反唇相讥，说水污染的问题就是环总的责任。环总和海洋局之间也有争论：海洋局认为是陆地污染顺流而下导致的海洋环境恶化；环总则找出了近海养殖和油田污染的证据。最典型的要算保护区。除了环保部门，甲部门搞一个风景名胜区，乙部门搞一个国家公园。

只要由两个部门管事，就会有冲突，这种事儿多了。缘由在于责任不清楚。

中国新闻周刊：具体到水污染，地方之间又有哪些分歧？

胡涛：安徽蚌埠没水喝，安徽可以说：污水从河南来。河南可以说：我有责任，但你自己也在往淮河里排污水。至于下游的江苏，迎着淮河的入海口，更想问由谁负责？到底是环保总局负责？还是河南、安徽、江苏负责？

河南省政府可以这样说：这个责任不是我政府造成的，你可以关掉周口味精厂。表面看谁都有责任，实际谁都没责任。

中国新闻周刊：在这件事情上，中央和地方又有怎样的分歧？

胡涛：国家在1997年开始大规模治理淮河，想让淮河变清。但如果我是淮河流经地的省长，就会算一笔账，企业开在我这里，利税算我的，污染流到下游去，我干吗要关掉我的利税大户？

谁来监督，谁来检讨

中国新闻周刊：虽说现行体制下责任不好认定，但是否有应急的办法？

胡涛：办法是有，那就是环保总局一竿子插到底的检查。看看环总近些年来的环保风暴吧，也只能是环总查出来一批，关掉一批或整治一批。

问题是，环总有200多个公务员编制，加上事业单位不过两三千人，就算统统派到下面没日没夜地检查，能覆盖多少企业？多少村庄？你查得过来吗？

10年前我就提过，说这是我们该干的事儿吗？中央、地方、企业的责任都是什么？我当时就建议界定中央和地方的责任。也是从那时开始，我所在的课题组加强了这方面的研究。

中国新闻周刊：刚才说到了政府，说到了立法，体制上还有哪些问题？

胡涛：监督管理体制也有问题。

刚才说到了环评总能过关，这背后的利益，有人监督吗？淮河、太湖、滇池污染越来越严重，谁来检讨？如果说监督体制上的亮色，那就是每年“两会”期间，代表委员们的持久压力，好歹还让一些地方政府和企业不至于放肆无度。

中国新闻周刊：司法方面是否可以予以惩戒？

胡涛：刑法上是有“破坏环境罪”的，但据我所知，只有山西运城一例，企业被追究了刑事责任。

你可以看到，环境污染问题很多，但官司极少。你要去告企业，可企业有成千上万，即使在西方，也很难打这场官司。

中国新闻周刊：找不着被告，就吃哑巴亏了？

胡涛：找不着被告的情况下，美国人就告美国环保局。美国环保局也因此经常当被告，也经常输官司。最近的一次，是民间团体状告环保局不作为，对CO2不控制，环保局被判败诉。

实际上，在这场官司中，环保局希望输掉为好，因为法律没有规定由环保局管二氧化碳，美国法院一宣判，按照英美法系的判例制度，环保局从此就可以去管CO2了。

回到中国，前一阵浙江农民状告地方环保局不作为获胜，是一个非常积极的信号。

建立很好计算的利益链条

中国新闻周刊：你的研究有哪些建设性意见？

胡涛：在“国家环境执政能力”课题组研究的基础上，我们做了进一步的分析，得出了如下结论：中央政府不能再负无限责任，中央和地方职责应该互不重叠；各省职责不交叉；管理责任层层递解到污染企业；中央实施以市场为导向、而不是以行政手段为主的动态调整。必须要采取市场机制下的手段，让政府和企业一样，都成为具备实质意义的民事主体。

中国新闻周刊：具体到淮河或者太湖，怎么理解你的研究成果？

胡涛：我们还以淮河为例。按照目前的技术装备和水平，在河南安徽两省之间，对淮河进行断面监测是已经在做了的事情，其中的数据，正好可以为我们所用。

对淮河进行的断面监测，可以看出河南的排污总量；同理，在安徽江苏之间进行断面监测，就可以得出安徽的排污总量。

这样，中央就可以根据断面出水口水污染浓度向各省征收排污费——注意，在这一模式下，排污费由向企业征收转而向省征收，这是这一机制实现的关键。

中国新闻周刊：政府只负有限责任的概念如何操作？

胡涛：省级政府，以及下级政府都只负有限责任。省级政府也可以如法炮制计算出市级政府的出水口水污染浓度。

通过对每个水污染当量的计算，打个比方说，河南省政府需向安徽省政府每年支付10亿人民币的补偿，具体到下级政府，也照此操作，每个行政单元都有市场化的责任。同时在转移支付制度中做出限制，如果这10个亿不赔，中央对河南的转移支付就少10个亿。此外，还要干部考核标准、刑事责任也都要跟上。

在这一模式下，每个地区都有利益传递，都处在一个很好计算的利益链条上。

中国新闻周刊：这一研究进入实施阶段了吗？

胡涛：当然还没有。我们正在向中央反映，能不能拿一个小一点的流域给我们做个试点。试点中，一些细节上的漏洞可以得到完善，我们也相信，这一办法，能够从源头上治理好中国的水污染、流域污染。

中国新闻周刊：若将环保总局升格为环境部，是一个行之有效的方案吗？

胡涛：我不这么看。环保总局升格，如果没有市场化手段支撑，不过是重复行政手段治理的老路。★

(感谢国家环境执政能力研究课题组毛寿龙、李善同、毛显强的帮助)