进一步推进城市供水价格改革完善水价形成机制（汪洋）

经国务院批准，国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局近日颁发了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》(以下简称《通知》)。下面就如何贯彻《通知》精神，推进城市供水价格改革，谈几点意见。

一、充分认识推进城市供水价格改革的意义

建立合理的水价形成机制，对促进节约和保护水资源、防治水污染具有重要作用。改革开放以来，各级政府及有关部门在城市供水价格改革方面做了大量工作，基本上完成了城市供水由福利型向商品型转化的过程。水价改革的成效主要表现在三个方面：一是较大幅度地提高了城市供水价格。截至2001年底，全国36个大中城市居民生活用水价格已由1988年的每吨0.14元调整到每吨1.27元，年均涨幅18.5%，水价偏低的状况有了明显改善，多数城市供水价格已基本达到保本水平。二是建立了污水处理收费制度。目前，全国已有200多个城市开征了污水处理费。其中，河北、内蒙古、辽宁、江苏、广东、四川和新疆等省、自治区规定所有城市开征污水处理费。三是制定相关规章依法推进水价改革。国家计委、建设部制定颁布了《城市供水价格管理办法》，明确了水价构成，确立了阶梯式计量水价等科学的计价方式并在此基础上选择14个城市进行了水价改革试点工作，为全面推进水价改革积累了经验，奠定了基础。

但从目前情况看，城市供水价格和企业经营管理方面还存在不少亟待解决的问题。

在城市供水价格方面，一是部分地区水价仍然偏低。近年来各地虽加大了调整力度，但由于历史欠账等原因，相当一部分城市供水价格水平仍然偏低，用户感受不到水资源的紧缺，用水量远远大于实际需要量。二是水价计价方式需要改进。目前，我国大部分地区对居民生活用水实行不区分用水量的计价方式，有的地区还实行按月包费制或规定用户月用水底数等事实上鼓励用水的政策。在水资源严重不足的北方地区，没有考虑丰枯期的水量差别而实施季节性水价来缓解供需矛盾。三是水价构成不合理。此外，各地附加在供水价格上的附加费、基金、建设费等政府性收费较多，个别地方还存在乱收费和搭车加价的现象。

在供水企业方面，一是供水企业体制改革相对滞后。目前，绝大多数城市供水企业是隶属于政府职能部门的国有自然垄断企业，人事任命、投资计划基本是由政府决定，企业缺乏严格成本控制、加强管理的内在动力。供水企业普通存在人员超编、工资费用大、管网漏失率高等问题；一些地区特别是一些中小城市供水设施投资缺乏约束，供水能力过度超前，设备闲置的现象比较普通。二是供水企业缺乏水价改革积极性。长期以来，一些供水企业管理粗放，公共用水不计量，管网漏失严重，其原因就是造成的损失主要不是由供水企业而是由用户来负担。由于推进水价改革，实行阶梯式计量水价，供水企业还将增加抄表到户人员及成本费用；目前未计量公共用水、管网漏失、偷水等造成的损失，也将由供水企业负担；而且改革后，用户节水意识增强，售水量的下降，也将减少供水企业收入。因此，供水企业对实行阶梯式计量水价，建立节水机制的积极性不高，改革有一定的阻力。

在水资源方面，我国是水资源贫乏的国家，人均淡水资源仅为世界平均水平的1／4。水资源分布的不均衡，降水量的不平衡，以及水体污染严重等因素更加剧了水资源的匮乏。据有关资料统计，全国663个城市中，有400多个城市常年供水不足，110个城市严重缺水。北方个别城市由于严重缺水，已经严重影响到经济社会发展和居民正常生活。南方一些地区可利用水资源下降，结构性缺水问题也日益突出。水资源短缺已成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。因此，认真贯彻落实《通知》确定的政策措施，切实解决城市供水中存在的问题，关系到保护和合理利用水资源、防治水污染目标的实现，关系到我国经济社会可持续发展战略的实现。各地区、各部门要认清当前我国水资源状况的严峻形势，充分认识进一步推进城市供水价格改革的重要意义，增强紧迫感和危机感。

二、城市供水价格改革的基本思路及政策措施

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出，水资源可持续利用是我国经济和社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置。要改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性。根据“十五”计划建议，《通知》提出了进一步推进城市供水价格改革的基本思路、所应遵循的原则、目标和主要内容以及相关政策措施。 ”十五”期间水价改革的基本思路是：初步形成合理的水价形成机制和科学的水价计价方式，建立供水、污水处理、回用水和地下水四者之间合理的比例关系；引入竞争机制，推动供水、污水处理企业改革。城市供水价格改革应当遵循的基本原则是：要将开源与节流并重，把节流放在优先位置，提高水的利用效率；将开源节流和防治水污染结合起来，坚持治污为本，努力为城市和经济发展提供安全可靠的供水保障和良好的水环境；将水价形成机制改革和企业经营管理体制改革结合起来，坚持两项改革相互促进的方针，实行政企分开，努力发挥市场机制对水资源配置的基础作用。城市供水价格改革近期内所要实现的具体目标是：省辖市以上城市在2003年底，其他城市在2005年底前实行居民生活用水阶梯式计量水价；2003年底前所有城市开征污水处理费，2006年底前按规划要求建成相应规模的污水处理厂并投入运营。同时，要根据城市水资源状况实行季节性水价，并逐步提高水资源费标准，理顺水资源费与自来水价格的比价关系。

《通知》确定了近一时期内推进城市供水价格改革的主要内容和相关政策措施。城市供水价格改革的主要内容有三个方面：一是要建立以节约用水为核心的合理的水价形成机制；二是改革供水企业和污水处理企业经营管理体制，努力引入市场机制，促进企业加强内部管理，建立符合社会主义市场经济体制要求的经营管理体制；三是完善相关节水措施。

建立合理的水价形成机制方面的政策措施有五项：一是要将改革水价计价方式与调整水价相结合，逐步推行居民生活用水阶梯式计量水价，非居民用水超计划超定额加价；二是取消月用水包费制和流量底数制；三是缺水地区要根据水资源丰枯特点实行季节性水价；四是加大污水处理费征收力度，要尽快将污水处理费提高到保本微利水平；五是理顺水资源费与自来水比价关系。在企业经营管理体制改革方面提出，供水企业改制的关键是引入市场竞争机制。要求大中城市供水和污水处理企业原则上在“十五”期间实现政企分开，完成改制工作；有条件的地区进行供水企业股份制改造试点。在完善相关节水措施方面，要推广节水器具使用和建设中水设施，鼓励工业、市政、环境、绿化行业等使用回用水，同时要制定重点工业，特别是高耗水工业用水定额标准，限制高耗水工业项目。

三、关于贯彻实施《通知》的具体要求

(一)切实转变观念，提高思想认识。在传统的计划经济体制下，我国将城市供水等公用事业作为一种社会福利性事业，供水价格既不能体现合理的价值补偿，也不反映供求和资源的稀缺状况。近年来，经过改革调整，供水价格偏低的状况虽有明显改善。但是，水价调整基本上是以解决企业亏损、减少财政补贴为目的，尚未形成以节水为核心的价格形成机制。特别是在现行体制下，供水企业最关心的是上调水价、增加补贴和提高售水量，对建立节水机制，促进节约用水的积极性不高。在这种情况下，能否统一各方面对保护和合理利用水资源重要意义的认识，协调好各方面的利益关系，就显得十分重要。各级政府价格主管部门、城市供水主管部门要切实转变观念，从保持国民经济可持续发展的大局出发，统一思想认识，加大对节水的宣传力度，采取有效措施，为水价改革的顺利实施提供保证。

(二)完善配套政策，确保社会低收入居民生活稳定。水价改革是一项政策性很强的工作，特别是在城市基础设施投资体制和供水企业管理体制改革不能一步到位的情况下，改革必须坚持积极稳妥的方针，采取一次规划分步实施的办法，积极完善相关配套改策措施。尤其是在水价调整幅度较大时，要合理确定居民生活基本用水量，对社会低收入群体要采取适当减免水价的政策，以确保低收入居民生活稳定，保持社会安定。调价方案出台前，要按照《价格法》的有关规定召开听证会，广泛听取社会各方面意见，确保水价改革的稳步推进。

(三)城市人民政府要切实加强领导，提供组织保证。城市供水价格改革关系列一个城市、一个地区的正常运行和发展，关系到用户和供水企业的利益，涉及面广、情况复杂、难度很大。因此，城市人民政府在贯彻实施《通知》工作中，要切实加强领导，做好指导、协调工作。要由政府负责同志挂帅，组成专门班子，研究、制定水价改革的具体实施方案，提高认识，统-恩想，协调好各方面利益关系，决定有关重大事项、督促改革工作稳步推进。

(四)按照职责分工，做好实施和监督检查工作。各地要按照《通知》和本次会议的要求，精心组织，认真实施，指导、督促本地区各城市把水价改革的各项政策措施落到实处，并在今年9月底前将本地区贯彻《通知》的有关情况及建议报告国家计委、财政部、建设部、水利部和国家环保总局。国家计委将会同有关部门对地方贯彻落实供水价格改革的情况进行督查，并通报名地水价改革的进展情况。

四、认真做好城市供水价格全国统一审价工作

为进一步推动城市供水价格改革工作，最近，国家计委、建设部发出通知、决定在全国范围内组织开展一次城市供水价格统一审价工作。开展水价审查工作，也是贯彻落实“十五”计划关于“要把节水放在突出位置，建立合理的水资源管理体制和水价形成机制”，以及国务院《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》精神的一项重要举措，对于了解城币供水价格现状和存在的问题，进-步推动城市供水价格改革和供水企业经营管理体制改革，完善水价形成机制，提高水价制定的科学性、合理性和透明度有着十分积极的意义。这次统-审价是贯彻《通知》的具体措施，是做好城市供水价格改革的一项基础性工作，力求在一定程度上解决按个别企业成本核定水价，企业成本缺乏控制，水价不断调整，企业成本也随之上升这-突出问题、以促进供水企业加强成本控制，进-步提高经营管理水平。

审价工作的主要内容是供水企业成本构成、人均劳效、财务收支等影响城市供水价格水平的情况及存在的问题。审价工作的重点是36个大中城市。审价工作按照属地管理原则，分级负责。36个大中城市由国家计委、建设部统一组织，省级价格、建设行政主管部门直接审核；其他城市由省级价格主管部门按照审价通知要求，结合本地区情况组织审价工作的开展。各地要高度重视这次审价工作，以此作为贯彻《通知》的切入点，制定工作计划、配备必要人力、提供物质保障，按通知规定范围、内容、重点、方法、步骤认真组织实施，并及时汇总工作情况，按进度要求上报有关材料、报表。

通过城市供水价格改革来缓解城市供水矛盾，是国务院领导同志十分关心的一项工作。各地要认真贯彻落实《通知》的各项规定，进-步推进水价改革，完善水价形成机制，以促进城市设施和生态建设，保护和合理利用水资源防治水污染，保持国民经济健康发展。要以江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，加强协调，扎实工作。把城市供水价格改革工作开展起来，深入下去。

作者为国家计委副主任汪洋