流域限批：能否拔掉环境污染钉子户？

7月6日，在新浪网上，有网民写道：针对环境违法问题，国家环保总局环境监察局一位副局长对记者感叹“三不怕”和“三不查”———企业不怕环境监察、不怕行政处罚、不怕给老百姓造成损害；而地方政府，则是老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、高层领导不批示不查。一方面是火烧眉毛式的污染事件———20万人断水、百姓下跪求治污；另一方面是一些企业和地方政府骄横、冷漠的“三不怕”、“三不查”，违法的理直气壮，相关部门“能不查就不查”，这样的图景再次道出一个尴尬的现实：当前的环境保护正面临前所未有的严峻挑战———

面对如此严峻的挑战和水污染形势，国家环保总局副局长潘岳7月3日宣布，环保总局自即日起对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”；对流域内32家重污染企业及6家污水处理厂实行“挂牌督办”。“流域限批是现有法律政策框架中环保总局能动用的最大限度的行政手段，再狠一些的我们没有了”。

在7月4日召开的全国环保系统电视电话会上，国家环保总局局长周生贤无奈地表示，其实环保总局并不想这么早公布“限批”名单，但是说情的人纷沓而至，如果不再公布，恐怕这名单就无法出来了。

起因：一次触目惊心的检查

这次“流域限批”源于国家环保总局在今年5月23日至31日、6月6日至25日对淮河、海河、黄河、长江及太湖流域11个省（自治区）、38个地市、118个县（区）进行分检查。这次检查重点查了工业园区环评和“三同时”执行情况，对造纸、化工、酿造等重点涉水企业达标排污情况进行了明查暗访。一个半月来，检查组检查了126个工业园区、529家重点污染企业和101个河流断面水质，但检查结果让人触目惊心：

在检查的529家企业中，有234家企业存在环境违法行为，占抽查总数的44.2%；在抽查的75家城镇污水处理厂中，有38家存在运转不正常、处理不达标或停运的现象，占抽查总数的50.6%；126个工业园区中，有110个存在违规审批、越权审批、降低环评等级和“三同时”不落实等环境违法问题，占抽查总数的87.3%。

知名企业“榜”上有名

在这次被环保总局“挂牌督办”的32家重污染企业中，不少企业与一些明星企业、上市公司或是大型企业集团有关联。其中，有与上市公司中国石化、海螺水泥、皖维高新相关联的企业；有的则与行业内很有影响力的企业相关，如蒙牛乳业、中国兵器工业集团的分公司、河北小洋人乳品有限公司等。

据调查，河北省沧州市河北小洋人乳品有限公司不到5年里历经两次大规模扩张，但一直没有规范的污染治理设施，自2005年以来一直超标排放废水；内蒙古蒙牛乳业磴口分公司2005年12月投产至今，未建成废水处理设施、未经验收擅自投运，未经环评审批擅自将产量由3万吨扩大到15万吨；废水未经处理直排黄河灌渠；中国兵器工业集团下属的甘肃银光化工集团有限公司因硫酸浓缩炉硫酸泄漏造成重大酸雾污染事件。芜湖海螺水泥厂存在的问题主要是项目“未批先建”，企业一直未缴纳排污费。

而中石化旗下的中原油田石油化工有限责任公司也进入了这份“环保黑名单”，其涉及的问题主要是废水处理系统部分设施闲置。此外，还有巢东水泥、丰原药业、丰原生化、华星华工等多家上市公司。

工业园区已成为新污染源

“工业园区已成为新污染源”，“一些地方制定了自己的‘土政策’，纵容环境违法行为，成为‘水泼不进，针扎不进’的环保‘死角’。”周生贤说。

检查组检查发现，蚌埠市化工企业集中、污染严重，检查组抽查的10家企业均存在环境违法问题。被检查的蚌埠市5个排污通道中，水质全部超标，尤其是鲍家沟污染更为严重，鲍家沟大桥及鲍家沟入淮河口的化学需氧量（COD）浓度分别超标3.28倍和4.57倍。检查组还当场发现，由于鲍家沟开闸放水，在闸下至淮河区间形成的泡沫达1公里多长。而当地村民纷纷诉说鲍家沟的污染状况，并表示已对当地政府的治污工作失去信心，向检查组下跪，请求督促地方政府切实解决问题。

检查组还发现，长江流域安徽省境内的马鞍山、巢湖、铜陵、芜湖市，其开发区企业环保“三同时”制度执行率低，“重审批、轻监管”现象比较突出；有的企业打着“试生产”的名义违法生产，即使是经过“三同时”验收的企业，也存在大量违规行为；一些开发区企业没有按照要求进行排污口规范化整治，却通过了环保“三同时”验收。

“开发区内环境执法难”，检查组有关人员感叹道，他们在铜陵市经济开发区检查金威铜业时，企业拒绝检查，即使检查组向企业出示了执法证，要求入厂检查，企业称只有由企业内部人“带领”才能进厂，检查组最终也未能进入该企业。“连代表中央政府行使权力的环保总局都进不去，由地方管辖的地方环保部门能进去吗？老百姓能进去吗？”潘岳反问道。

江湖河水变成“糨糊”

“在一些地方，环保工作存在‘灯下黑’现象。”

“不少地方企业违法排污，结果却是‘老板赚钱、群众受害、政府埋单’。”

“一些企业昼夜不停、肆无忌惮地向大江大河排污。一些江河不仅水质变了，连水的形态也变了，变成了黏稠的糨糊。”周生贤说。据中国环境监测总站对全国地表水水质监测结果表明，今年1—4月，流经上述限批城市的水质多数为重度污染。如长江安徽段的巢湖全湖平均为五类；黄河支流渭河的渭南市、淮河支流沙颍河的周口市的国控断面今年前4个月的监测结果全部为劣五类。

此次检查还发现，海河流域51个断面水质，全部超过地面水五类标准，超标率100％。淮河流域16个断面水质中，化学需氧量浓度达到地面水五类标准以内的有6个，占37.5%,但氨氮浓度都超过地面水五类标准。黄河流域中，涑水河是运城市境内的一条排污通道，水质污染严重；汾河在经过运城的新绛、稷山县和河津市后，由于城镇污水的加入，污染进一步加重。渭河经过渭南市后，由于工业生活污水的影响，污染加重，潼关吊桥断面化学需氧量浓度常年超过地面水五类标准1—4倍。

潘岳说，被限批流域的饮用水安全隐患也非常严重。如巢湖每年夏季出现蓝藻，目前企业仍在排放大量氮、磷污染物，加大了蓝藻继续大规模暴发的风险。

今年年初，环保总局对河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市4个行政区域，大唐国际、华能、华电、国电四大电力集团实施“区域限批”政策，即停止审批其境内或所属的除循环经济类项目外的所有建设项目。这些地区和企业纷纷表示并进行了环保整改，两个月后，限批都被解除了。那“流域限批”的效果将会如何？

潘岳坦言：“对于这些举措能否扭转地方政府‘先污染后治理、先积累后发展’的思路，我并不乐观，因为环保局的权能太有限。5年来，执行行动的时候，见到多少大污染企业不是由当地政府‘挂牌督办’，而是‘挂牌保护’啊！”

潘岳认为，不管是“区域限批”还是“流域限批”，都只是比以前的环境执法手段略狠一些而已。“以前是让你关停并转，我走了你又故态复萌，我拿你没办法；现在是你不关，其他的项目就不给你批，你为了保一个亿可能要损失十个亿，你自己衡量得失。这确实更有效一些，但和现在的严峻形势比真是相差太远了。然而，这是现有法律政策框架中环保总局能动用的最大限度的行政手段，再狠一些的我们没有了。”

必须变“风暴”为制度

“我从第一次‘环评风暴’时就说过，‘风暴’不变成制度、不变成法律，是不能根本解决问题的。中国环境的观念启蒙时代已经结束，现在正式进入了利益博弈阶段。不再是技术、资金、运作到不到位的问题，而是制度是否能够变革的问题。”潘岳说。

潘岳强调，需要变革的制度包括修改《环保法》，包括授予更加严厉的环境执法权。但其中最根本的，当属官员考核制度。环境指标一天没有真正纳入官员考核制度，就一天不能杜绝一些地方官员为了追求短平快的政绩，和一些追求暴利的企业结合起来，不顾当地的资源环境条件，乱上煤电、化工、钢铁等重化工项目，用人民的健康换取极少数人的特殊利益。这样的官员一天不被问责，反而因“发展有功”得以升迁，就一天不能阻止更多的官员对其效仿，就一天不能阻止科学发展观的政令被“兵来将挡、水来土掩”。

因此，潘岳建议国家要明确政策授权，监察部门要继续加大加重对环境违法行为的责任追究。“要想遏制污染恶化势头，首先要建立有效的环境问责制度，一定要追究政府相关人员的环境责任，特别是地、市以上负责人的责任。同时实行环境责任跟踪制度，尤其是对近些年来官员在当任时所造成的环境责任仍应受到跟踪追究。”“政绩观的改变单靠宣传教育是不够的，必须有强有力的约束机制。”

“针对当前环境违法行为屡禁不止的状况，各级环保部门要在环境执法中用足用好现有法律法规和政策，对环境违法行为采取‘高限处罚’的措施，对恶意排污行为实行重罚，严重的要追究刑事责任，切实维护环保法律的权威。”周生贤说。

何时能建立联合流域污染防治机制

7月6日，在新浪网上，有网民质疑：“中国‘九龙治水’的局面由来已久，水污染的治理不仅仅涉及到环保总局，更涉及诸多强势部门。面对长江、黄河、太湖的频频告急，这些强势部门在做什么？”

“为什么我们发起了这么多行动，花了这么多的钱，下了这么大的决心，仍然逃脱不了这个怪圈？老百姓在问，我们自己也在问。一个根本原因就是目前‘垂直分级负责，横向多头管理’的流域水环境保护体制上存在重大缺陷。这个部门管调水，那个部门管污水处理；这个部门管农业污染，那个部门管工业污染；这个部门管技术资金，那个部门管发展资金。”这样一种分割管理方式直接导致“责权利”的不统一，有权利大家都争，出了问题大家都推。此外，流域的上下游水污染防治补偿机制也没有建立，上游地区不仅缺乏治污积极性，甚至通过流域的过度开发带动经济的增长。潘岳认为，当前水污染持续恶化的趋势已非分割的治水管理体制所能解决，而根据流域整体性组织环保、水利、城建、林业、农业等部门开展联合监测和执法已经迫在眉睫，因此，应该尽快建立跨区域跨部门的流域污染防治机制和新环境经济政策体系，坚决完成减排目标。

要控制流域水污染，除了建立跨区域跨部门的流域污染防治机制外，还要配合公众参与的环境后督察、后评估机制。缺少足够的监察力量是企业非法排污“一查就关、一走就开”屡禁不止的主要原因之一。潘岳说，从此次“流域限批”开始，环保总局对责令停产整顿的污染企业将定期进行督察，对于通过环评审批的企业是否兑现环保承诺进行抽查评估。建立有效的环保后督察制度要求一支强大的环境监察力量，需要国家对环保执法评估机制的更大投入，也需动员社会公众的广泛参与。公众作为环境最大的利益相关者，最有动力去监督各相关部门和企业是否履行了环境义务，各级政府应该按照国务院《信息公开条例》为公众监督提供平台。

何时能建立联合流域污染防治机制

7月6日，在新浪网上，有网民质疑：“中国‘九龙治水’的局面由来已久，水污染的治理不仅仅涉及到环保总局，更涉及诸多强势部门。面对长江、黄河、太湖的频频告急，这些强势部门在做什么？”

“为什么我们发起了这么多行动，花了这么多的钱，下了这么大的决心，仍然逃脱不了这个怪圈？老百姓在问，我们自己也在问。一个根本原因就是目前‘垂直分级负责，横向多头管理’的流域水环境保护体制上存在重大缺陷。这个部门管调水，那个部门管污水处理；这个部门管农业污染，那个部门管工业污染；这个部门管技术资金，那个部门管发展资金。”这样一种分割管理方式直接导致“责权利”的不统一，有权利大家都争，出了问题大家都推。此外，流域的上下游水污染防治补偿机制也没有建立，上游地区不仅缺乏治污积极性，甚至通过流域的过度开发带动经济的增长。潘岳认为，当前水污染持续恶化的趋势已非分割的治水管理体制所能解决，而根据流域整体性组织环保、水利、城建、林业、农业等部门开展联合监测和执法已经迫在眉睫，因此，应该尽快建立跨区域跨部门的流域污染防治机制和新环境经济政策体系，坚决完成减排目标。

要控制流域水污染，除了建立跨区域跨部门的流域污染防治机制外，还要配合公众参与的环境后督察、后评估机制。缺少足够的监察力量是企业非法排污“一查就关、一走就开”屡禁不止的主要原因之一。潘岳说，从此次“流域限批”开始，环保总局对责令停产整顿的污染企业将定期进行督察，对于通过环评审批的企业是否兑现环保承诺进行抽查评估。建立有效的环保后督察制度要求一支强大的环境监察力量，需要国家对环保执法评估机制的更大投入，也需动员社会公众的广泛参与。公众作为环境最大的利益相关者，最有动力去监督各相关部门和企业是否履行了环境义务，各级政府应该按照国务院《信息公开条例》为公众监督提供平台。