《学习时报》：环境执法,道阻且长（步雪琳）

“小智理事，大智用人，睿智立法”，环境法制是环境管理的重要方面，也是打击违法排污行为的重要手段。虽然“十五”以来，我国环境法制工作有很大的进展，但是，当前的环境执法工作依然面临诸多阻滞，步履维艰。

法律偏软难出重拳

现有环境法律、法规偏软，对违法排污企业打不狠、打不疼，企业守法成本高、违法成本低的现实，将环境执法置于一个十分尴尬和无奈的境地。

我国的环境立法中都有一个罚款最高限额的规定，《大气污染防治法》规定是50万元，《固体废物污染环境防治法》和《水污染防治法实施细则》等规定是100万元。而以一个铜冶炼厂为例，要建设起符合规定要求的大气污染防治设施，需要几百万元甚至上千万元投资。因为不建设大气污染防治设施而被罚的款在这么巨大的投入面前，实在显得九牛一毛。

一位人大代表给黄河沿岸一家重点污染企业算了笔账，去年这家企业应当缴纳排污费116万元(实际上只交了36万元)，环保部门还对其罚款4万元，是历年来处罚数额最多的一次，照此计算，这家企业一年违法排污总成本为120万元。但是这家企业的污染治理要达标至少需要投入1亿多元，违法排污100年的成本才抵得上一套环保设施的投入。

北京有一家电厂长期超标排放，按照法律规定，环保局最多罚10万元。而这家电厂年初就做了120万的罚款预算，准备环保局一年来罚12次。

这样的例子不胜枚举。据有关部门统计，我国环境违法成本平均不及治理成本的10％，不及危害代价的2％。处罚额度过低的直接后果就是违法企业根本不把环保部门的罚款当回事，宁愿交罚款，不愿治污染，使得环境执法的震慑力大打折扣。更为恶劣的是，违法企业的行为对守法企业产生了极大的副作用，极难形成遵纪守法的良好环境。

同时，环保部门缺乏强制执法权。查处违法企业时，环保部门只能向当地政府提出关停或者取缔的建议，由政府做出关停或者取缔的决定，而当地政府的决定经常会拖上很长时间甚至“流产”。此外，现行的《环境影响评价法》和《建设项目管理条例》都规定，对未作环评的、未执行“三同时”的，都要由有权审批该项目环境影响评价文件的环保行政主管部门来处罚。很多投资巨大的项目都是由国家环保总局审批的，而国家环保总局很难对分布在全国的大型企业实行实时监管，这样的规定无疑造成了一些环境管理的真空。

地方保护成最大障碍

《环境保护法》规定地方政府对本辖区的环境质量负责，但是一些地方领导干部，特别是基层领导干部对环境保护的认识不到位，“重经济轻环保”的思想还很严重，“先温饱后环保”、“先污染后治理”的错误认识依然存在。在环境执法过程中，地方保护主义已经成为最大的障碍。

环境保护是我国的基本国策之一，近几年更是被提上了前所未有的高度。但是在实际工作中，环境保护在一些干部那里却是“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”。有的地方政府甚至要求当地环保部门为违法建设项目大开绿灯，或者违法出台“土政策”阻挠环境执法。

以国家环保总局2006年第二次挂牌督办的两个案件为例，河南新安县政府为加快招商引资步伐，对工业园区实行封闭管理，进区企业实行挂牌保护，设置“安静生产日”，“对未经批准到企业检查和收费的行为要严肃查处”。该县所辖洛新经济工业开发区1996年批准建立后，现有企业100多家，绝大多数企业没有污染防治设施，园区生产生活废水直接排入黄河支流涧河；2005年全年征收排污费40万元，不到应征收的20%。浙江省金华市委、市政府明确规定面向开发区企业收取的行政事业性收费统一由开发区管理机构代收代付，明确要求实行检查许可制，各级机关部门不得随意到企业检查，法律、法规规定的例行检查应事前制定计划及工作方案，提前7个工作日报市优化办；执法部门到同一企业的例行检查，每年不得超过2次。

本该对地方环境质量负责的地方政府在错误观念的指导下成了违法排污企业的“保护伞”，环保部门坚持执法就被“打板子、挪位子、摘帽子”，使得很多地区出现“执法难、执法险、执法软”。

环境执法能力亟需提高

古语云，“君欲善其事，必先利其器”，但是我国的环境执法却面临着人员编制少、经费不落实、工作条件差等诸多障碍。

部分地市级环保机构不健全，不少县没有独立的环保机构，有些虽有机构，还是事业性质。人员编制基数小，有的县级环保局平均不足7人，有的县环保局却机构臃肿，成了安排各种社会关系的“收容所”。虽然环境保护已经列入当地财政预算科目，但经济欠发达地区市、县财政困难的情况下，环保部门经费难以保障。

需要特别指出的是，一些县级环保部门工作条件非常差，无法进行最基本的环境监测和执法。不少地方“废水靠看、废气靠闻、噪声靠听”，缺少必要的监测设备和执法车辆。在这样的工作条件下，必然会影响环境执法的力度和效果。

2006年4月第六次全国环保大会召开以后，我国的环境保护事业进入历史性转变的新时期，环境执法工作也迎来新的机遇，获得长足发展。只有将环境执法工作真正作为实现“和谐社会”的重要保障，赋予环保部门与责任对等的权力，才能切实保证“十一五”污染物减排指标的完成和环境质量的改善。