《学习时报》：环保的体制障碍及其对策（杨光斌）

环保的体制问题是什么？环保涉及企业与当地政府的关系、政府部门与政府部门之间的关系、地方政府与地方政府之间的关系、以及中央与地方的关系。方方面面的“关系”都牵涉到利益，而现行体制使这些利益关系更加复杂化，因此，环保不是单靠决心和技术方法所能解决的。

我国现行行政管理体制的很多方面依然是计划经济的产物。在计划经济时代的政治—经济单一制结构，国家的一种惯性行为就是尽量地控制。这是难以避免的。作为国家代表的中央政府并不总是直接行使控制和管理的权力，这种权力通常由其代理人即形形色色的行政机关去执行，而我们的行政机关除了拥有世界上通行的政务机关如外交部和司法部等，宏观经济调控部门如中央银行和财政部等，还有直接建立在行业和产品基础上的经济管理部门，以及各种功能交叉、重叠的执法部门。作为政策执行机关的行政部门同时又具有事实上的立法权和政策解释权，每一个部门出台的法律性规定和政策都可能在自觉不自觉地扩展自己的权力，从而形成我们通常所说的“条条关系”（职能部门）之间的矛盾。

不仅如此，老“条条”遇到了新“块块”（地方政府），即地方政府不但是传统的中央政府代理人角色，还是利益主体，从而使得国家法律的的权威进一步受到影响。为了保证国家意志的实现，我国的单一制体制往往是各种职能部门垂直对应，从中央、省、市最后到县，存在一一对应的职能相同的党政部门。中央与地方的职能部门之间存在三种管理模式：中央直接管理的部门如银行；中央和地方双管的部门即中央管业务而地方管党务和人事；地方管理的部门即地方政府的各种职能部门，如环保局。这样，我们看到，每一个部门都存在多头管理的现象，既要执行上一级主管部门的命令，又要执行同级政府的政策，而每一个的干部管理权则来自上级或同级党委。也就是说，受到多重制约的政府职能部门很有可能执行多重意志，从而大大降低其行政执行力和行政效能。

更严重的是，按政府层级而一一对应的部门设置原则，在经济改革大大加强了地方政府行政管理权限的情况下，有些职能部门成了保护地方主义利益的工具，从而直接耗散作为国家权力基础的经济资源甚至是作为国家意志的法律权威。就行政执法而言，作为一级政府职能部门的环保部门更不可能监督政府的危害环境的行为。

因此，环境问题的根本解决之道还在于通过制度创新破除体制障碍。除了进一步的行政改革理顺“条条关系”外，有针对性的治理方案至少有两点：一是改变计划经济体制下机构设置上的一杆子插到底的做法。在市场经济条件下，经济的运行越来越依靠国家的宏观调控政策和行政执法监督。因此，地方政府的职能部门有很大的空间去瘦身。遗憾的是，由于传统思维的影响，一些新设的系统也实行一杆子插到底的做法，把它办到县一级，不但膨胀了政府机构，使很多地方政府的财政变成了吃饭财政，也使很多地方职能部门事实上成为地方保护主义的工具。

二是收放有度。该放权的放权，如地方行政管理权，该集权的集权，如作为执行国家意志的司法和执法系统。我们的改革是以分权为逻辑起点的，而且分权贯穿始终，但是对有些领域而言，并不是越分权越好，而是需要集权。在经济分权和行政管理权放权的时候，司法和执法系统就需要集权。行政管理权更多的具有地方性，因而需要放；而法律则更多的是国家性，因而需要集中。在现行的行政执法体制下，国家性的法律很容易为地方行政权所操纵，因此必须重组我国的行政执法体制。

应该说，环保部门朝这个方向迈出了一步，比如按大区设立了7个监察中心。但是，这种进步并不能有效化解业已存在的体制难题，因为行政执法的主体依然是各级政府的职能部门——环保局。进一步的改革举措应该包括：第一，在管理体制上，国家环保总局下设若干分局，分局下设派出机构，人、财、物均垂直领导和管理，与地方政府脱钩。我国已经有足够的财力来重组执法体制。第二，在运行过程中，减少金字塔式的官僚程序，实行扁平化管理，各地派出机构能够直接与总局沟通。这似乎是一种前所未有的管理方式，但是有必要在实践中进行制度创新，真正做到下情上达。

我也并不简单地认为，只要环保体制彻底重组了，环境问题就能很快解决。因为除了体制性因素外，制度的文化环境对于好制度的实行至关重要，产业结构和企业技术含量也影响着环保的难易，等等。但是，可以确定的是，重组后的环保体制至少可以使“利益关系”简单一些，比如地方政府与企业之间的关系不再那么密切，地区之间相互伤害少一些，中央与地方之间的关系简单一些。只有在更合理的体制下，加大执法力度的决心才能变为现实，战略环评这样的技术性方法才能符合初衷地加以落实。