探索电力改革新起点应关注的几个问题（刘纪鹏）

当前，电力体制改革取得了初步成果，电力市场也走出了紧缺的被动局面，在供求关系上出现了新的平衡，发电领域内的市场竞争已经出现，电源企业展现了活力。但在电力体制改革的很多方面却不尽如人意，进展缓慢。在这样的背景下，探索电力体制改革新起点具有现实意义。

一、在电力改革和发展中应正确处理运用行政手段和运用市场机制的关系

中国的电力改革既然已经确定了电力工业市场化的大方向，就应该遵循这一方向，逐步地减少运用行政手段，而要积极培育和遵守市场机制，促进电力工业的健康发展。而现在，有关部门过多强调电力工业的管理不到位，加强行政手段和行政垄断管理，导致电力的市场机制和价格信号扭曲，而这样做的效果却导致政府宏观调控越来越使市场失效。因此，无论是在房价、药价、股市还是在电力市场环保节能等诸多方面，我们应该更多地运用市场化的手段来把这些事关国民经济基础领域的改革深入推进，而不是沿用习惯的传统思维和旧的行政手段走回头路。因此，在这样一个电力改革新起点的关键时刻，更多地应尊重市场规律、运用市场手段，而不是用行政垄断和行政手段来解决我们改革和发展中存在的问题，这点至关重要。

二、正确理解电力市场化改革方向与建设环保节能社会的关系

(一)电力改革必须在坚持市场化大方向的前提下实现两个确保，即：确保电网和电源的安全稳定运行、确保消费者能够得到质优价廉的产品和服务，为国民经济的健康持续增长做好先行官。

(二)电力改革市场化方向的核心是竞价上网。

(三)从电力产品入手，转变浪费型经济增长模式为节约型增长模式，建设绿色环保节能的社会环境是正确的决策。

(四)如何摆正电力竞价上网的市场化方向和降低电力产品能耗的经济增长方式二者之间的关系？不能把二者对立，竞耗上网不应成为巩固行政性垄断和制约电力市场化改革方向的手段。

(五)化解竞价上网和竞耗上网矛盾的出路在于国家应拿出一笔钱，补贴在价格上不具优势的能耗低、环保节能的厂商，使其在电力市场化改革的竞价上网中具有优势。

三、重视打破经济垄断和行政性垄断的顺序

电力改革的新起点应继续紧紧围绕打破行政性垄断和经济垄断来进行。具体说：

(一)破经济垄断是改体。以电力输配分离的改革思路来实现肢解国家电网公司的组织体的目标，时机并不成熟，效果也不会好。因为输配分离的结果并不能从根本上打破输电和配电属于自然垄断的产品属性，只不过是把大垄断变成小垄断。在这一环节，我们只是在探索是一个大垄断好，还是多个小垄断好的问题，而不是打破输电和配电的自然垄断属性的问题。从组织管理学的角度说，这一组织体的拆分和重组具备相对的滞后性，不宜在新体制未形成之前急于肢解。

(二)破行政性垄断是改制。纵观七年来我国电力体制的改革，一大教训就是这场改革只强调改体而不强调改制，只革了被改者——国家电力公司的命，没触动改革者——国家发改委的行政性垄断权。因此，即使拆分了国家电力公司，新的电力管理体制和电力市场仍然难以建立起来，电监会的职能也难以到位，新的电力监管体制无法形成。

(三)结论：在打破两个垄断上，七年来的电力体制改革有两条教训必须总结：

1、在打破国家电力公司的经济垄断上走得过急，好在还保留了国家电网公司。这使得我们无论是在面对电荒还是面对持续的电价上涨，不至于像煤炭工业被打散那样丧失主动权。而今天有些同志又过于急于拆分国家电网公司，这一切又都是在发、输、配、售的最终与消费者见面的售电环节终究是培育新的售电公司还是把配电公司与售电公司两种功能合二为一的重大问题没有探讨清晰的背景下提出的，对电网组织体被打乱后可能在电力安全稳定运营和电价上涨上使消费者利益受损，进而导致社会不稳定的后果没有一个充分的考虑，当国家电力公司被肢解后，那种认为会立即出现来自竞争的繁荣和电价降低的实惠直到今天都没有发生。

2、在打破以发改委为代表的电力行政性垄断上则走得过慢，甚至裹足不前。旧的体制不愿自愿退出历史的舞台，而他们又掌握着改革的权力，这使得以电监会为代表的新的电力监管体制在诞生近五年后仍处在花瓶的被动局面，使得新体制无法发挥作用。所以在打破电力行政性垄断上，必须看到，立字当头，“旧”不退出，等于不立。因此，电力改革只改体不改制的局面再也不应继续下去了。在这一问题上，发改委应从中国经济改革和发展的大局出发，树立为中国市场化改革而献身的崇高精神。

四、探索“监管两头、锁定中间”的电力管理体制

(一)建立电力市场，实现竞价上网是我国电力改革市场化改革发展的基本方向。当前必须从发电侧和售电侧两侧建立多买多卖的市场组织体系。

(二)从2007年起，我国电力行业将出现从电力紧缺到供求平衡及适度供过于求的局面，这无疑对引入竞争形成竞价上网的局面创造有利的条件。而一个供大于求的市场是实现竞价上网和淘汰落后厂商的基本前提，它预示着我国电力市场新起点的春天的到来，也预示着我国重建市场化电力监管体制的春天的到来。

(三)新的电力监管体制的特点是“监管两头，锁定中间”。所谓监管是就市场化领域而言的，是就市场经济中的竞争环节而言的，监管的本意就是在市场竞争中，保证竞争的公平，制定合理的竞争规则和信息对称的披露准则，进而保护消费者和投资人的权益。

而就电力工业发、输、配、售四个环节的属性来说，发电和售电是电力产品流程上的竞争环节，这两个环节分别在发电侧和售电侧引入竞争机制，因此，对这两个环节不论是从发电厂商的资格认定还是对售电公司的资格核准上均应由中国电监会履行监管者的职责。

所谓监管发电侧和售电侧两头，也就是对发电商和售电公司从资格到行为的全面监管，来保护消费者的权益，这无疑将充分体现我国电力新的监管体制的特点。

所谓“锁定中间”则是就输配两个自然垄断环节而言的。从这两个环节自然垄断的基本属性来看，无论过去、现在、还是将来，它们都不属于竞争领域，因此，其价格及服务不是由建立在竞争基础上的市场和消费者决定的，而是由建立在自然垄断基础上要保护消费者利益就必然由国家有关代表公共利益的行政部门来通过对这一垄断环节成本的有效核定以及考虑到消费者和用户对于电力这一需求弹性较小的产品的价格的听证会制度来决定的。因此，从这一角度来说，必须由国家用行政性手段锁定这两个环节的利益。就我国目前政府管理体制的现状来看，国家发改委在锁定中间上应能发挥一定的作用。

五、在售电侧培育电力新体制的组织体系

中国电力体制改革的做法是先从打破旧的电力组织体制实现的。而建立新的电力监管体制却没有从构造新的电力组织体制入手来完成，这使得电监会始终在与旧的行政管理体制职能的争夺中难以获得主动，同时，电监会是电力市场化的产物，而电力市场不形成，电监会生存的意义就变得大打折扣，因此，电监会的生存环境就是在电力运营的组织体和多层次的电力市场体系上进行全新的构造。具体说，我认为就是要像中国证监会把证券公司的培育和深沪两个股票交易所的建立当成自身新体制必不可少的组织肌体和主导力量一样，中国电监会也应把培育中国的售电公司和电力交易所这两个环节作为建立新的电力监管体制的重要内容。因为破除旧的电力管理体制，无论是在处理与国家电网公司的关系上，还是在把握和国家发改委行政管理权的关系上，推进起来都相当困难。而从售电侧培育新的售电公司作为新的电力市场载体以及培育中国的电力交易所来作为在电力现货、远期现货及期货的新的电力市场，培育中国电监会自己的力量，则应是代价最小，突破最大，进展最快的战略选择。

(一)关于售电公司的培育。目前电力改革仅仅抓大用户的用电选择权是远远不够的，因为他们再大也不过是消费者群体的一部分。大用户买电的目的仅仅是为了自己用，而在我国电力市场的拓展中，我们不仅需要加大对那些买质优价廉为自己所用的大用户的培育，更重要的是我们要培育那些买电的目的是为了卖、买电的目的是为了“倒”的中介机构和售电经纪公司，它们才是电监会赖以生存的电力市场的基层营销组织，它们不仅能够通过电力市场的专业化分工培育出一支专业化的售电队伍，实现不仅为大用户进行电力产品经纪服务，而且还可以把居民小区、学校、医院、政府部门等单位的用电服务及销售统一组织起来，真正在用电侧实现“多买多卖”的市场体系，使得我国的电力改革真正通过双侧竞价使消费者和用户得到质优价廉的产品和服务，享受我国电力改革来自竞争的繁荣所带来的实惠。

显然，在售电侧培育有自主选择权的大用户不过是培育用户队伍，而培育售电公司才是培育我国新的电力监管体制下电监会的基础队伍。这些售电公司完全可以是按我国《公司法》成立，由电监会认定资格的私人售电公司，尽管其出资人可以社会化，但其经纪人和职业经理人则应由熟悉电力工业特点、有一定的电力企业从业经历的电力辅业和多种经营分离出来的人员或退休人员担任，而售电公司均应要得到中国电监会及其在各地的电监会的分支机构的资格认定，并对其经营业绩和经营记录进行一年或两年的例行年检或双年检。

(二)关于尽快组建中国电力交易所。笔者是我国《证券法》和《期货交易法》起草组的成员，在起草这两法的过程中，对我国证券和期货交易管理体制中关于证券交易所和期货交易所的章节中，深受启发。相当一些特征适用于我国的电力交易所，具体如下：

1、当前在电力市场的建设上，我们的着眼点不应仅局限在传统思路上的在旧体制的基础上构建全国的电力市场，大区一级的电力市场，还是省级的电力市场上，而应把电力市场建设的视野放得再宽广一些，充分借鉴发达国家电力市场体系的种类和模式，尽快把在北京组建一个新的从事电力现货、远期现货及期货交易的电力交易所提上议事日程。

2、无论证监会还是电监会就其产品属性来说，都应有自己直接管辖的交易所，以对证券或电力这样的高度垄断的金融产品和必需品实施有效的监管，确保可能对国家的社会、政治、经济产生重大金融风险和电力停电风险的基础产品和市场的安全稳定。

3、可考虑像中国证监会下设的股票证券交易所和期货交易所一样，中国电监会成立电力交易所，中国电力交易所的属性目前可以暂时在会员制、公司制和事业单位三种属性中择一或三种属性相结合上根据国情需要来做文章，使得中国电监会不仅能在电力交易所的人员、职能、产品服务及监管上进行统筹和规划，而且还可以通过中国电监会的由国务院任命非政府序列的特殊性质，通过电力交易所市场的监管来适当收费，最终体现中国电监会在我国电力市场监管中必不可少的经济实力和自主能力。

来源：《中国经济时报》