《学习时报》：环境保护的根基（曹明德）

1999年1月1日零时，无锡市曾发起了声势浩大的“零点行动”，宣布太湖流域千家重点排污单位已基本实现达标排放。但这种行政主导型的“零点行动”并不能根治太湖水污染问题。环境保护不能依赖运动式的政府行动，需要社会公众的广泛参与，并建立一种长效机制，从法律制度上确保公众参与的有效落实，这是环境保护的根基。

一、公众参与是生态法的一项重要原则

公众参与是指生态环境的保护和自然资源的开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决环境资源保护的决策进程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境保护有关的行为进行监督。

在20世纪60年代兴起的生态运动的推动下，公众参与在环境资源保护中发挥了重要作用，并作为一项法律原则确立下来。美国1969年的《国家环境政策法》（NEPA）在立法上确认了公众参与原则，并具体体现在环境影响评价制度（EIA）上。1972年的《人类环境宣言》及其后的许多国际环境法文件也都强调公众参与在生态保护中的重要作用。在公众参与方面，特别值得一提的是《奥尔胡斯公约》。1998年在丹麦的奥尔胡斯市，由联合国欧洲经济委员会组织拟定的、经欧盟签署的《关于在环境事务中公众获得信息、参与决策并获得公正的协定》（简称《奥尔胡斯公约》），该公约于2001年10月30日正式生效。公众参与也是《21世纪议程》的一个重要组成部分，是可持续发展概念的基础。该议程还指出环境影响评价（EIA）是确保公众参与的一个日益重要的法律手段，在公众参与方面应注重发挥非政府组织（NGOs）的作用。公众参与的三个支柱，包括：1、环境信息公开，即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当的获得利用权。2、环境决策参与权，每个公民有权从早期阶段参与环境决策进程。3、司法和行政救济权，当环境或公民的环境权益受到侵害时，人人都能有效地使用司法和行政程序获取救济。

二、公众参与原则有待于进一步完善

尽管我国生态立法上已充分体现了公众参与的原则，但在法律的实施过程中仍然存在一些突出的问题，主要体现在以下几点：

1、公众的环境信息获取权受到较多限制。例如，在太湖流域内，污染企业超过三百家，其中有不少化工、印染、制药、电镀等重污染企业，这些企业排放的污染物的种类、数量、浓度以及太湖水污染的实时状况，环保部门采取了哪些措施并取得了何种绩效等信息公众知之甚少。2、环境决策参与权流于形式。建设项目的环境影响评价尤其是巨型或大型项目的环境影响评价应当充分听取公众包括环境保护非政府组织（ENGOs）的意见。从目前的情况来看，大多数的建设项目能够遵守环境影响评价程序，组织专家论证会或听证会，但公众的意见没有受到重视，论证会或听证会往往是走过场以满足法定要求，对环境决策几乎不产生什么影响。至于政府规划的环境影响评价程序更是模糊不清，缺乏严密的操作规程。3、环境司法和行政救济程序存在欠缺。主要体现在两个方面：首先，法律制度中对政府部门、行政机关的制约不足，尤其是在追究执法部门及其负责人和直接责任人员的法律责任方面，法律规定相当粗略，发生责任事件时难以有效地追究责任人，这种状况不利于政府官员及环保执法人员忠实、勤勉地履行其法定职责；其次，公众参与的能力受到较大制约，例如，我国法律中缺乏公众对环保执法部门或政府不履行环保职责的公益诉讼制度，也缺乏环保组织或无利害关系第三人以社会公众或公共利益名义提起环保诉讼的公益诉讼制度。因此，出现生态法“疲软”的现象，公众参与乏力，无法干预环境案件。

解决上述问题的办法在于对现行法律制度进行改进和完善，将公众参与原则制度化、具体化，使其具有更强的可行性。具体建议如下：1、政府应当严格按照国务院《政府信息公开条例》的有关规定提供充分的环境信息，应制定该条例的实施细则对拟公开的环境信息的范围、内容加以明确，以便社会公众及时、方便地获取相关资讯。2、切实保障公众的环境决策参与权，以制度保障社会公众对环境决策的影响力。3、修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的相关内容，放松原告的诉讼资格要求，确立公益诉讼制度，扩大行政诉讼案件的范围，改变公众在环境保护上的集体乏力现状，增强公众参与的能力。只有这样，才能改变我国环境保护的现状：企业没有心思重视，官员没有动力重视，公众没有能力重视。