中国水网特约评论：减排背景下的城市水业

近日，新华社授权发布了《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，通知中说，为促进节能减排工作，国务院专门印发节能减排综合性工作方案，并成立了国务院节能减排工作领导小组。领导小组办公室设在发展改革委，其中有关污染减排方面的工作由环保总局负责。为此，中国水网采访了清华大学水业政策中心主任傅涛博士，请他对方案进行解读。

傅涛博士说，在中国行政强权的体制之下，解决问题最有效的手段是行政。工作方案中具有很强的行政色彩，也显示了中央政府在解决节能减排问题上的困难和决心。

他说，中国经济像一匹套不住的野马，而这匹野马的动力就是资源和能源的超前消耗和环境代价的延后支付。通知要求各级政府“狠抓节能减排责任落实和执法监管，发挥政府主导作用。各级人民政府要充分认识到节能减排约束性指标是强化政府责任的指标，实现这个目标是政府对人民的庄严承诺。”行政问责，毫无疑问是有效的。但是，在保证经济高速增长的前提下，强调节能减排，有点“又让马儿跑，又让马儿不吃草”的意味。

节能减排综合性工作方案落实在城市水业上，傅涛博士做了以下几点归纳和评价：

文件进一步明确了实现节能减排的目标任务和总体要求，落实到城市水业，又一次强调了化学需氧量（COD）由1414万吨减少到1273万吨，全国设市城市污水处理率不低于70％。

对城市水业工程建设在“加大投入全面实施重点工程实施”的章节中予以了强调，要求“十一五”期间新增城市污水日处理能力4500万吨、再生水日利用能力680万吨，形成COD削减能力300万吨；2007年设市城市新增污水日处理能力1200万吨，再生水日利用能力100万吨，形成COD削减能力60万吨。加大工业废水治理力度，“十一五”形成COD削减能力140万吨。在投资主体上，明确了“城市污水处理设施和配套管网建设的责任主体是地方政府，在实行城市污水处理费最低收费标准的前提下，国家对重点建设项目给予必要的支持。”

但是，办法接下来对“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则的强调显得模糊：“谁污染、谁治理”是目前对工业废水治理的原则，这一原则显然不如“谁污染、谁负责”更利于环境服务的专业化和规模化；而“谁投资、谁受益”则是鼓励环境治理服务社会化的原则；将这两个原则连在一起，显得有些矛盾。

办法明确指出推进环保产业健康发展。要求制订出台《加快环保产业发展的意见》，并积极推进环境服务产业发展，并提出研究提出推进污染治理市场化的政策措施，鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营。这几条虽然没有展开，却是非常重要的促进产业发展的原则意见，对从事于环境服务的企业来说是最明确的利好，有利于打消对市场化改革的保守和疑虑。

文件的专门提到了强化城市污水处理厂和垃圾处理设施运行管理和监督，这是多方建议和呼吁的结果，相比以前国家发改委只重视投资建设，不重视运营来说是很大的进步。文件要求，实行城市污水处理厂运行评估制度，将评估结果作为核拨污水处理费的重要依据。对列入国家重点环境监控的城市污水处理厂的运行情况及污染物排放信息实行向环保、建设和水行政主管部门季报制度，限期安装在线自动监控系统，并与环保和建设部门联网。要求污水处理厂建成后一年内实际处理水量达到设计能力的60％。

但是，运营监管的重点可能不仅在污水处理厂，而是整个污水处理系统，尤其是城市市政的排水和溢流系统。在运营监管上，文件将环保、建设和水行政主管部门的职能笼而统之，将造成监管责任不清，可能会加剧部门间相互扯皮。事实上对城市污水系统（包括所有城市排放口）的监管就是环境部门的事，对污水处理厂的运营监管则是市政部门的职责。

另外，在推进价格改革的章节中，提出合理调整各类用水价格，又一次强调了加快推行阶梯式水价、超计划超定额用水加价制度。值得注意的是，第一次提出了惩罚性水价的概念，要求对国家产业政策明确的限制类、淘汰类高耗水企业实施惩罚性水价。傅涛博士认为，这些政策将使政府过多地使用价格调整手段来进行产业调控，将降低水价的市场属性，使本来已经十分复杂的水价体系更加复杂。对产业发展来说不是好消息。

傅涛博士说，文件要求加强排污费征收管理，杜绝“协议收费”和“定额收费”。又一次明确要求全面开征城市污水处理费并提高收费标准，吨水平均收费标准原则上不低于0.8元。这对保障污水设施运营是好事。另一方面，文件对节能减排的许多方面提出了税收优惠政策，惟独没有将污染治理运营服务的优惠纳入，显示这个文件对运营环节重要性的认识虽有提高，但是总体上仍有缺位。

傅涛博士总结说，这个办法以行政体制为基础，兼顾了一定程度的市场机制，基本上把现在的主要问题都考虑并纳入了，是一个有效的节能减排工作方案，会对中国的污染控制起到积极的作用，将是今后3-5年城市水业发展的重要的政策性文件。不仅影响到政府，也影响到产业主体。（中国水网）