流域经济要与环境保护协调发展（刘国才）

要点导读:

长期以来，我国流域经济发展与环境保护的协调存在两方面问题，一是产业定位、布局不符合流域功能区划要求；二是流域各行政单元污染自己、污染别人、又被别人污染情况突出，环境质量达不到功能区标准。这两方面问题从生态学角度讲，不利于流域生态系统良性循环，导致水资源短缺、水污染严重、水生态失衡；从经济发展角度讲，不利于流域为GDP增长提供可持续的支撑力。因此，协调流域经济发展与环境保护问题就显得非常急迫。

流域协调的最终目标

保障上下游老百姓同等的发展权、生存权发展权是满足老百姓不断增长的物质生活需求的权利。生存权是满足老百姓身体健康基本生存需求的权利。包括能喝上干净的水、呼吸上清新的空气、吃上放心的食品，在良好的生态环境下生产生活。目前，由于流域上下游所处功能区划、环境容量、环境功能区达标要求不同，流域内单个行政单元辖区内及各行政单元之间发展和保护矛盾突出，导致上下游老百姓实际享有的生存权、发展权在一些地区长期以来是不对等的。流域协调就是要通过机制建立来解决不对等的问题。

实现各行政单元辖区内经济发展与环境保护的协调长期以来，因违背流域自然生态规律，流域上下游一些行政单元产业定位、布局混乱，生态破坏和环境污染严重。沿江(河)发展的另一面是沿江(河)污染，导致水体对GDP的生态支撑力和满足老百姓饮水需要的功能逐年下降，甚至突发环境事件频发。流域协调就是要通过机制建立，明确上下游各辖区水功能区划和环境容量，在符合主体功能区产业导向、污染物实行总量控制前提下追求经济最快增长，实现科学发展。

实现各行政单元间经济发展与环境保护的协调迄今，国家尚未对流域生态功能定位进行系统划定，未对跨界断面水功能类别及水质评价要求予以系统明确。比如在跨省流域功能区未明确情况下，流域内各省需要据各自经济发展与环境保护情况自行对功能区进行划定。由于未能统筹整个流域发展与生态环境保护关系，行政单元各自为政的划定给上下游协调发展带来极大困难，给整个流域生态功能保护及对经济社会发展支撑作用发挥带来极大制约，也最终导致各自发展的不持续。甚至出现跨界(尤为省界)同一断面水功能定位不同、水质评价类别不一致的情况，失去了认定流域各行政单元保护与发展的责任、义务和协调机制建立最起码的前提。

流域协调就是通过机制建立，明确流域功能定位、各行政单元责任和义务，变行政单元各自的发展而导致的偏利、偏害为互惠共生、和谐多赢。

上述三个目标中，保障处于流域不同功能区老百姓享有同等的发展权、生存权是最为根本的目标，是流域协调的初衷和追求的方向。

流域协调的二元特性

流域协调不光是指人们常讲的流域内上下游行政单元间的协调，它实际是指流域内每个行政单元辖区内的自我协调和流域内各行政单元之间的统筹协调。

流域每个行政单元辖区内的协调现阶段流域每个行政单元辖区内的协调应做好偿还旧账、不欠新账、加快发展、和谐发展四个方面的工作。偿还旧账即偿还流域生态破坏、环境污染的旧账；不欠新账即新一轮经济增长要符合环境功能区划定位和满足环境质量达标的要求；加快发展是指在符合环境功能区产业定位、水环境承载容量前提下追求GDP的最快增长；和谐发展是指辖区内水生态支撑力与辖区经济增长、生存保障需求相协调。辖区内水功能区水质达标、流出行政单元断面的水质达标两项指标可对任一行政单元辖区内环境保护协调的有效性做出评判。

流域各行政单元之间的协调现阶段流域各行政单元之间的协调应做好两项工作，一是划定相邻行政单元交接断面水功能类别，明确断面水质达标要求。二是制定流域协调的具体办法，明确协调的范围、原则、标准及相应的责任与义务。行政单元交接断面水质达标和流域产业定位、布局符合流域主体功能区划要求两项指标可对任何相邻行政单元环境保护协调的有效性做出评判。

流域协调二元性关系的基本定位是:各行政单元辖区内的自我协调是前提，行政单元间的协调是目标，单元内、单元间的协调相辅相成、同等重要。

流域协调机制建立的途径

流域协调机制不会自发产生，必须由政府主导才能完成。从政府层面，协调机制建立必须按从上到下顺序进行。即跨省流域协调机制由中央政府建立；跨市流域协调机制由省级政府建立；跨县流域协调机制由市级政府建立。从流域层面，必须按从大到小顺序进行。即依全流域及省域、市域、县域流域依次开展。

依此原则开展以下七个方面的工作，就可构建协调机制框架。而细化七个方面的工作，就可促进机制更加完善。

明确流域内各行政单元功能区划首先，国家从全流域生态环境保护和经济社会发展实际出发，科学划定流域水域、陆域生态功能区。

其次，省、市、县严格按国家、省、市功能区划，进一步细化所辖区域水域、陆域功能区，明确生态保育、生态控制、生态协调等功能区。

第三，流域各行政单元据上述功能区划分，进一步划定重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区等主体功能区，明确各区保护目标、产业定位，制定产业导向目录，严格设定敏感项目环评及各级行政层面许可权限。

功能区划分由全流域、大区域再到小区域，由环保或水利会同规划、发改委、经济、农业、建设等部门完成。产业导向目录由环保部门会同(或配合)发改委等部门编制。

明确各行政单元交接断面水质与水资源量要求首先，要依据水环境功能区划，明确交接断面水质类别、评价项目、评价方法、监测频次、监测规范、质量保证及信息公开方式。

其次，要依据水资源量周年动态，明确上下游水资源通量。要依照《中华人民共和国水法》，确保流域行政单元下泄水资源量满足流域生态功能需要。

水环境功能区水质达标与水资源量要求基础工作由环保部门会同水利部门完成。

交接断面水质类别、功能达标情况及水资源量要定期通告上下游政府和共同的上一级政府，并向公众公开。

确立流域功能区划的法律地位国家应尽快制定生态功能区划法，明确生态功能区法律地位、划分原则、确定方法、责任主体、法律责任及执法主体。对违背功能区划定位的行为依法予以责任追究。

功能区划立法由环保、水利及法制部门负责基础工作，人大应予优先纳入立法计划。

明确流域各行政单元的权利、义务

各行政单元均有保护流域环境、发展经济的权利和义务。各行政单元均有使辖区产业符合功能区划定位、保障流出断面水质达标及水资源量的义务；均有在产业符合主体功能区划、排污量符合环境质量达标要求前提下追求GDP最快增长的权利。

在上述权利、义务有效履行前提下，辖区内主体功能区划如限制开发、禁止开发区域比例较大，导致产业发展、环境容量受到限制，此行政单元就有要求获取生态补偿的权利；相反，行政单元如未能履行好上述义务，都应承担生态赔偿的责任。

单个行政单元辖区内义务履行通过自我协调来实现；各行政单元因辖区内生态敏感区保护及其对发展限制等而要求生态补偿权利的实现由流域统筹协调来解决(责任在共同的上一级政府)。上游没有要求下游对其进行直接补偿的权利，下游也无向上游进行直接补偿的义务。

上下游行政单元应依照共同的上一级政府依法划定的功能区定位，依据分配的环境容量，优化产业结构，用有限的纳污容量换取最快的经济增长。

流域各行政单元共同的上级政府从高到低各层级顺序有明确流域功能定位、划定功能区、编制产业目录、明确环境容量、制定流域生态补偿办法、建立并不断完善流域协调机制的权利和义务。通过流域协调及机制建立，实现对流域重要生态功能区保护补偿，对生态产业、结构调整政策扶持，对破坏生态索取赔偿，以不断提高流域生态功能，促进流域生态系统的良性演替。

建立流域协调机制流域行政单元共同的上一级政府建立流域协调机构，研究制定并实施流域协调机制。协调机构负责人为上一级政府主要负责人，成员包括政府有关部门及流域内各行政单元的主要负责人。协调机构组织编制流域生态环境保护规划、划定功能区、制定各行政单元断面水质考核办法、拟定流域水环境保护工作目标责任状、论证对流域生态可能产生重要影响的工程项目、制定流域应急预案、协调解决影响流域生态安全的各类建设与开发矛盾、代表上一级政府考核各行政单元履行流域协调的责任与义务情况。

协调机构以流域各行政单元共同的上一级政府名义行使上述权力。同时，通过不断完善协调机制，保障机构运行的平稳性和流域协调的有效性。

建立完善流域生态补偿政策1、公共财政生态补偿政策。首先是每个行政单元辖区内的自我补偿政策。各辖区政府依据环境功能区划、水污染及水环境质量情况，研究制定辖区内生态补偿实施办法，对环境基础设施建设、污染控制、结构调整、生态公益林等进行公共财政的补偿投入。

其次是各行政单元之间的统筹补偿政策。由共同的上一级政府研究制定生态补偿实施办法。办法依据功能区划的生态保育区、自然保护区、水源涵养区等的保护投入，禁止、限制开发区划定对全流域生态功能维护作用、对所在区域经济发展机会成本的制约，以及综合考虑流域经济社会发展现状及水环境容量，并参考各行政单元年度水生态保护政府目标责任制完成等情况，确定补偿的标准、范围及内容。补偿资金可从下级政府上缴的财政资金中划出适当比例通过转移支付用于补偿或赔偿。支付方式可以是直接现金支付，也可以是水环境改善设施建设投入等的以奖代补。除水权交易直接发生补偿外，上下游政府间一般不要直接发生补偿或赔偿，否则难以成功。

2、产业扶持政策。流域行政单元共同的上级政府研究制定流域保育功能区，尤其是限制开发区、禁止开发区所在行政单元以及经济欠发达行政单元的产业扶持政策，以有效解决这些区域发展权实现问题。如可考虑在重点开发区、优化开发区设立异地开发实验区政策，以产业梯度转移和要素合理配置为主线，从体制上、政策上为异地开发创造有利条件和良好环境，在招商引资、企业搬迁过程中予以政策优惠；如制定财政税收分类管理政策，从生态功能、产业发展等方面对辖区内各行政单元进行分类，针对不同功能定位行政单元采取不同财政税收政策，对重要生态功能区等欠发达区域实施税收减免，同时实行基本财政保障制度和生态保护财政专项补助政策；比如制定调整区域产业结构政策，对优化产业结构、发展生态产业、减少污染物排放、改善水环境质量的行政单元、企业予以资金、技术等政策上的扶持。

3、推进生态补偿市场化的政策。政府可通过提高水资源费及排污费征收标准，减免“公地悲剧”发生。同时，政府可在科学核定流域环境容量基础上，建立污染物排放总量控制、排污权有偿交易制度，运用经济杠杆，充分调动政府、企业主动削减污染物排放总量的积极性。研究制定污染物排放权交易制度，出台管理办法(必要时上升为法律)，建立政府与排污单位之间一级交易市场和排污单位与排污单位之间二级交易市场，鼓励排污单位减排、交易，控制排污总量，提高流域生态支撑力。

上述生态补偿政策制定及实施应遵循先易后难、循序渐进方式，使补偿机制逐步完善。在当前应首先建立并逐步完善公共财政补偿政策，同时应抓紧研究制定产业扶持及市场化生态补偿政策。

严格流域协调的目标与责任的考核各级政府要围绕产业符合主体功能区定位，污染物排放满足环境质量达标要求两项目标，在认真分析辖区两项目标现存差距基础上，系统设定目标责任、渐序实施各项工程、规范协调考核机制，使两项目标的实现成为流域各级政府落实科学发展观，实现又好又快发展的最大政绩。

(作者系国家环保总局华东督查中心副主任)