新阶段的可持续发展（王梦奎）

我国２１世纪初进入新的阶段，从实现第二步战略目标转到实施第三步战略部署。全面建设小康社会目标的确立，实现了第三步与第二步的有机衔接，为第三步战略部署规划了一个务实而又有很大发展空间的开端。

社会经济发展具有渐进性，阶段的划分在时间上是大跨度的，转折初始的观察往往是不清晰的，以致人们进入了新的阶段而并不自觉。经过几年来的发展变化，现在人们已经认识到，确实已经进入新的发展阶段。许多问题需要从发展阶段的变化来观察和处置。

进入新阶段以来，中国经济保持旺盛的发展势头。同时，在温饱阶段尚未出现或者并不突出的、不是那么紧迫或者来不及解决的问题，诸如资源和环境的制约、发展不平衡、社会转型期的矛盾，以及国内体制和外部环境中的新问题，开始集中地显露出来。由此产生了这样的问题：中国的发展是可持续的吗？中国能够克服工业化和城市化进程中的重重困难和矛盾，比较顺利地实现现代化的目标吗？英国《金融时报》一篇文章：《中国经济：不可阻挡，却难以持续》，代表国际上相当一部分人的看法，国内也有这样的疑虑。这是我们应该研究和回答的问题。

我就新阶段实现可持续发展这个题目，讲些看法，提些需要研究的问题。

一、以转变增长方式和优化结构减轻资源和环境的压力

中国经济发展受到资源和环境的制约。国际舆论关注中国能否持续发展，焦点大多也是资源和环境问题。

改革开放近３０年来，我国单位ＧＤＰ的资源消耗和污染物排放是下降的，经济效益是提高的。资源和环境问题之所以成为当前的突出矛盾，是因为：

第一，发展阶段的变化。工业化和城市化快速推进，城乡建设大规模开展，消费结构的重点由衣、食转向住、行，加之增长方式粗放，资源需求总量急剧增长，供给缺口越来越大。进口可以缓解国内供求矛盾，但当今全球资源供应体系主要服务于发达国家，大部分被跨国公司控制，我国作为新进入者受到排挤和遏制。至于水资源短缺，是不能通过直接贸易解决的。

第二，环境承载能力的限制。随着经济规模扩张和资源消耗总量增长，污染物排放也在增长。发达国家上百年工业化过程中的环境问题，在我国高速增长短时期内集中暴露出来。一方面，要继续推进工业化和城市化，污染物排放总量持续增长；另一方面，改善环境是新阶段提高生活质量的需要，其重要性不亚于衣、食、住、行的满足，这是尖锐矛盾。许多国际条约对环境有严格要求，所谓绿色壁垒和企业社会责任等新贸易壁垒日益增加，国际压力加大。环境不再是软约束，靠拼环境求增长的路不能再走。

第三，竞争优势的变化。土地和劳动力低成本优势在减弱。土地价格上涨速度超过ＧＤＰ增长速度，极低地价甚至零地价的阶段过去了。制造业仍然具有低成本优势，但并不像工资差距所反映的那么大，因为低工资往往是和低生产率伴生的。城市熟练工人普遍供不应求，局部地区普通劳动力短缺，工资水平上涨。人民币升值也会削弱劳动力便宜的比较优势。随着老龄化加快，“人口红利”将逐步消失。一些地方的“民工荒”，是由于农村收益相对提高，还是结构性问题，或者是表明劳动力开始由无限供给转向相对短缺？这个问题有重要的政策意义，值得研究。我国土地和劳动力低成本的优势还能维持一段时间，但优势减弱是必然趋势，需要培育新的竞争优势。

经济增长与资源、环境的矛盾将长期存在，工业化和城市化快速推进阶段尤其突出。这是经济高速增长的产物，也是经济还不够发展的表现，也有些与发展不当有关。资源和环境问题不能用停止发展的办法解决，而只能在发展中解决。资源和环境并不是经济发展不可逾越的障碍。一些国家资源禀赋远不如我国，并没有妨碍实现工业化和现代化，而一些资源富集国家却至今贫困。未来几十年包括石油在内的战略性资源有供应潜力，新能源的开发利用和资源的节约也有很大潜力，关键在于我们如何应对。

如果说，在快速推进工业化和城市化的发展阶段，资源的大量消耗和环境的压力很难避免，那么：

第一，我们更应该把推进增长方式转变放在突出位置，更加注重技术进步。世界主要发达国家单位ＧＤＰ能源消耗的变化大体呈倒“Ｕ”型，工业化中期达到顶峰后下降，越晚近峰值越低，持续时间越短。我们完全可能通过采用新技术而发挥后发优势，降低资源消耗峰值，缩短消耗增长持续的时间，用比较少的投入完成工业化进程。发展循环经济对资源利用和环境改善有重要意义。

第二，我们更应该把优化产业结构放在突出位置，更加注重服务业特别是现代服务业的发展。这可以抑制产业结构过度重型化的趋势，也有利于提高整体经济效率。比较发达的省、市已经提供了一些好的经验。提高城乡居民收入，扩大消费需求，也有助于抑制结构过度重型化的趋势。

第三，我们更应该合理规划工业发展，注重分析国内外市场长期供求趋势，避免重化工业盲目扩张。基础设施和城市建设要合理规划，避免过分超前和铺张。承接国际产业转移要认真选择，防止发达国家把高耗能、高污染产业转移到我国，同时减少高耗能、高污染产品的生产和出口。

第四，我们更应该注意协调经济增长与节约资源、保护环境的关系，把握工业化和城市化的适当进度，改变增长速度绷得太紧而加剧增长方式粗放、削弱可持续发展能力的状况。现在的主要任务，不是继续加快增长速度，而是提高经济增长的质量，培育可持续发展能力。

第五，我们更应该注重建设资源节约型社会，在规划、建设、生产、流通和消费各个领域杜绝浪费，厉行节约。这方面的潜力是很大的。

在体制和政策方面要采取更积极主动的措施。健全价格形成机制，要着重解决价格不反映资源稀缺程度和市场供求关系、不反映生产和使用过程中环境污染等外部成本的问题，使外部成本和收益都内部化。政绩考核要淡化ＧＤＰ，建立综合反映经济增长、资源利用、环境保护、生活质量和社会进步的综合评价考核制度。

二、以协调发展战略缓解发展不平衡的矛盾

发展不平衡是中国基本国情。改革开放以来，全国各地区经济和城乡经济都有很大发展，但地区差距和城乡差距总体上是扩大的趋势。这反映了工业化和城市化快速推进、城乡二元经济转型期的阶段性特征。

工业化和城市化进程对地区发展格局有决定性影响。据国务院发展研究中心课题组研究报告，２００４年以来，由于中、西部地区能源原材料大省采掘业和关联产业快速发展，东南沿海发达地区综合成本上升和结构调整导致增长速度放缓，以及北部沿海地区综合优势发挥带来增长加速等因素，全国经济几何重心北移，东、中、西部和东北这四大经济板块之间的差距以及东部地区省际发展差距，同时呈缩小趋势，全国由基尼系数反映的省际差距随之缩小。这是区域经济发展的新动向。

这种新的发展趋势能够维持多久，是否标志着我国区域差距的变化出现“拐点”，需要进一步观察。因为，服务业特别是现代服务业是加速发展的趋势，而经济发达地区这类产业可能发展更快，这是拉大地区差距的因素；能源和原材料工业新增生产能力未来几年逐步释放，可能进入平稳增长，有的目前已经供求平衡甚至产能过剩，以采掘业实现高增长的地区如果不实现结构升级，就难以保持快速增长的势头；以往带动东部地区增长的一般制造业，出现向中、西部地区转移的趋势，这有利于缓解区域发展差距，但其规模和速度取决于东部产业升级的压力和中西部发展环境，具有某种不确定性。国家区域政策可以发挥或者减缓某种因素的作用，但不能改变现阶段地区发展的基本格局。考虑到起相反作用的诸多因素，看来近期还难以形成地区差距稳定缩小的态势，需要实施更积极的协调发展战略，抑制差距继续扩大。这应该作为２０２０年全面建设小康社会的奋斗目标。

需要特别给予扶持的，是特别贫困地区、生存环境特别恶劣地区、资源枯竭型城市，以及发展严重超过资源和环境承载能力的地区。

所谓协调发展，就是有利于发挥地区优势而又能促进共同富裕的发展格局。什么样的区域经济格局和产业分工，既有利于发挥各地优势，又有利于全国经济可持续发展？如何促进互利的地区经济合作？需要什么样的制度安排（包括财税制度、资源开发和利用制度、生态保护和环境治理制度、对限制和禁止开发区的补偿制度），才能使地区之间的竞争有利于促进共同发展而不致成为恶性竞争？中央和地方政府在区域经济发展中的责任如何划分？什么样的区域政策有利于全国市场的统一性而不致形成优惠政策的轮番攀比？都是值得研究的问题。

地区差距在相当大程度上是城乡发展不平衡和城市化水平差异的反映。显然，城市人均收入高于农村，而东部城市化水平高于西部。落后地区的城乡差距往往大于不同地区城市之间的差距，也可以佐证。

城乡收入差距扩大趋势何时会出现由扩大到缩小的“拐点”？有不同估计。２０２０年实现这种“拐点”，是应该争取做到的，这大体上和基本实现工业化和城市化的时间相吻合。

研究发现，现阶段城乡收入差距与地区人均ＧＤＰ大致呈负相关关系：地区人均ＧＤＰ高的地区一般城乡差距较小。这是因为，经济发达地区在工业化和城市化带动下，农村经济有比较大的发展。

解决农村问题是全面建设小康社会的最困难之点。要两条腿走路：一是促进农业劳动力向非农产业转移，一是农村的建设和改革。工业化和城市化，实质是几亿农民命运的问题。

看来，农业劳动力向非农产业转移的进程，可能会快于农村社会经济现代化的进程，或者说，农村现代化是更长期更艰巨的任务。据国务院发展研究中心课题组２００６年对东、中、西部地区共２７４９个行政村的调查，有近５０％的农村劳动力已经转入非农产业，其中本地非农就业和外出打工各半。在转入非农产业的全部劳动力中，有近４０％常年从事非农业。在城市长期居住的农民工越来越多。在这项调查中，有７４．３％的村干部认为，本村能够出去打工的青壮年已经出去。这些数据是否准确反映全国的普遍情况还有待更多的调查佐证，但这项调查大体上反映了农村劳动力转移的规模和农村社会结构变化的趋势，可以给我们许多政策上的启示。例如农村土地承包经营权流转的问题，数量越来越多的“留守儿童”的问题，比城市还要严重的老龄化问题，都需要有前瞻性的思考和对策。

基本公共服务均等化对于缓解地区之间、城乡之间的发展不平衡有重要作用，在这方面还有很大的政策空间。但是，公共服务的范围和水平不仅和体制、政策选择密切相关，而且最终取决于社会生产力水平。什么是符合我国现阶段国情的基本公共服务？现阶段中央和地方政府提供的公共服务能有什么样的范围和水平？如何增加财政转移支付，实现基本公共服务在区域之间、城乡之间的均等化？都是需要研究的问题。可以大有作为，但不能期望过高。政府应该提供基本社会保障，创造发展环境，但不可能给广大落后地区和农村“提供”全面小康的生活水平，归根到底，这要靠各地经济发展。

三、以全民共享改革发展成果促进社会和谐

我国经济体制、经济增长方式和社会结构，正在发生深刻变革。这种变革带来巨大的发展活力，也蕴含着深刻的社会矛盾。经济体制改革引发社会利益关系的重大调整和重组。多种所有制经济发展和市场竞争导致收入差距扩大和社会分化。二元经济结构转型伴随着大规模的人口流动，使千百年来处于停滞状态的农民生存方式发生革命性变化。经济增长方式转变和产业结构变化增加了就业的流动性。加上多年积累起来的历史遗留问题需要解决，这就使人们感到，现在经济发展了，社会矛盾也比过去突出和复杂。

提出构建社会主义和谐社会的直接动因，是化解新阶段的社会矛盾；其深远意义，在于进一步回答了邓小平所提的世纪性问题：“什么是社会主义，怎样建设社会主义？”这是中国共产党十一届三中全会实现“以阶级斗争为纲”转到以经济建设为中心的路线、方针和政策的延伸，丰富了中国特色社会主义的理论和实践。如果说，“什么是社会主义”说的是目标，“怎样建设社会主义”说的是途径，那么，构建和谐社会既是目标也是途径。这有两层意思：作为目标来说，我们要建设的是富裕的社会主义，同时也是和谐的社会主义；贫穷不是社会主义，不和谐也不是社会主义。作为途径来说，我们不仅要通过发展经济来建设社会主义，——这是不可缺少和不能动摇的基础，同时要通过社会和谐来建设社会主义；不发展经济建不成社会主义，没有社会和谐也建不成社会主义。通常说的“正确处理发展、改革、稳定”关系中的“稳定”，往往是作为发展和改革顺利进行的条件，而社会和谐更具有目的性，体现了以人为本。

社会矛盾归根到底是利益关系问题。在社会主义初级阶段发展多种所有制和市场经济条件下，党和政府要兼顾最广大人民的根本利益、现阶段各阶层人民的共同利益和不同社会群体的特殊利益。社会矛盾是长期存在的，重要的是通过化解矛盾而推动社会进步，防止局部性问题演变为全局性问题，非对抗矛盾演变为对抗性矛盾。这是中国改革和发展之所以能够取得成功，避免社会大变革所常有的那种剧烈震荡的重要原因。

化解社会矛盾和实现社会和谐的基础，是全体人民共享改革和发展的成果。共享不是平均主义，不是劫富济贫，而是使各阶层人民的实际利益都能够随着改革和发展的进展而增加。只有这样，才能在全社会进一步扩大对于改革和发展的共识，调动全民参与的积极性。当务之急是“雪中送炭”，帮助城乡贫困人口解决生产和生活困难，使之逐步走上共同富裕的道路。

要关注社会各阶层的状况，——处于二元经济结构转型中的几亿农民，特别是失去土地而生计又没有完全落实的农民；人数在１亿以上而且还在不断增加的作为工人阶级尚不稳定部分的农民工；下岗失业工人；新的社会阶层；各类所有制企业的劳资关系，等等。要把解决民生问题——就业问题，教育问题，医疗卫生和社会保障问题，放在突出位置。

解决民生问题要循序渐进。随着国家经济实力不断增强，财政收入大幅度增加，许多社会现实问题和历史遗留问题逐步得到解决——实施城市最低生活保障制度，提高最低工资标准，取消农业税，免除农村义务教育学杂费，发展农村新型合作医疗，都深得人心。应该采取更积极的态度解决民生问题，但目前国家经济实力和政府能够集中的资源毕竟有限，只能提出能够解决的任务。要慎许诺，重落实。不轻易许诺，但一诺千金，决不失信于民。在社会保障和公共服务领域，要坚持“低水平、广覆盖”，坚持可持续的原则，防止“福利陷阱”，以保护经济发展活力。

要把社会管理体制改革放到更加突出的位置。可否提这么几条原则：第一，要加强政府的公共服务和社会保障职能，保障平等竞争环境，以及社会所有成员的基本生活，解决社会领域的公平问题；第二，要合理界定中央政府与地方政府的事权与财权，分清公共服务和社会保障领域的责任，发挥中央和地方两个积极性；第三，各地经济发展水平不同，公共服务和社会保障水平可以有差别，但制度建设应追求统一，以利于国家长远发展。

许多社会问题，需要从个案处理转向制度性解决。据前述国务院发展研究中心课题组的调查，农民上访４０％是由土地征用引发的，２６％是由承包地流转引发的，两者合计占农民上访总数的６６％；东部地区高于中、西部地区，占７３．７％，其中征地占４８．１％，承包地流转占２５．６％，说明经济发达地区征地问题更突出。土地使用制度关系几亿农民生计，是当前突出的社会问题，需要认真研究解决。

许多社会问题的解决需要有长远打算。例如，随着老龄化加快、社会保障负担加重和寿命延长，“老年”的界定是否需要有所改变？在老龄化阶段如何采取积极主动的政策实现可持续发展？是否需要在适当时候延长退休年龄？都是值得研究的问题。

邓小平晚年说过：“十二亿人口怎样实现富裕，富裕以后财富怎样分配，都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。”“过去我们讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少。”（《邓小平年谱》，第１３６４页）现在要解决的，就是发展起来以后的社会问题，以及继续发展的问题。我们应该像抓经济发展那样来解决社会问题，让改革和发展的成果惠及全体人民。这是全面建设小康社会和实现现代化的要求，也是国家长治久安的根本。

四、全球化背景下的中国可持续发展

冷战结束后国际格局的重大变化，是经济全球化步伐加快，以及世界多极化的发展趋势。中国国际经济影响力和国际地位的提升，是在这种大背景下出现的。加入ＷＴＯ五年来，积极影响超过预期，消极影响比预计的小。新的发展阶段外部环境的重要变化，是ＷＴＯ过渡期结束，进一步加入世界经济和贸易体系。我们要以全球化的视野来思考中国经济的可持续发展问题。

现在，全世界都强烈感觉到了中国经济高速发展的影响。中国还是人均收入不高的发展中国家，但在世界经济中的比重持续上升，重要性显著增加。中国作为世界最大的发展中国家，在不太长的时间里发生如此大的变化，是具有世界性影响的，不论是中国对世界，还是世界对中国，都有一个相互调整和适应的问题。

当前世界经济处于增长期。国际贸易和投资保持旺盛势头，由新技术革命所催生的产业结构调整继续发展，国际经济领域双边和多边协调增多，增长极呈多元化趋势。各国普遍看好我国巨大市场和发展前景，加强同我国经济合作是大势所趋。这是有利于我国进一步对外开放和经济发展的。

在新形势下，要实施更加主动进取的开放战略，促进国内经济增长方式转变和产业结构优化升级。我国总体上还处于国际分工价值链的低端，要前瞻性地把握比较优势转移的趋势，抓住新技术革命深入发展的有利时机，积极参与国际产业分工。今后１５年我国仍将面临就业压力，要继续发挥劳动密集型产业低成本的优势，同时注重培育新的比较优势。这是新阶段发展的需要，也是提高国际竞争力的根本途径。

出口是为了“创汇”的时期已经过去，对外贸易要实现从偏重数量增长到注重质量提高的转变。如何延长出口加工业的国内供应链，提高产品技术含量和附加值？如何培育国内研发能力，扶持自主品牌？如何继续扩大国际市场，建立比较稳定的销售渠道？如何引导和规范企业行为，避免中国企业在国际贸易和投资活动中的恶性竞争？都是需要研究的问题。国际贸易中一个新的动向，是跨国公司的经营活动改变了国际供应链结构和全球贸易格局，发达国家以所谓消费者权益、劳动标准、生态环境为借口，实行贸易保护主义，给我国企业拓展国际市场增加障碍。我国同某些发展中国家的贸易摩擦也在增多。要在摩擦和竞争中趋利避害，实现互利共赢。

大量贸易顺差是新问题。要改变“奖出限进”的政策，扩大先进技术与装备进口，促进国内企业和整个国民经济的技术改造。这是一个大政策。问题是技术壁垒的限制，发达国家严格控制技术转让，最先进技术是买不来的，盲目扩大技术装备进口也会对国内制造业造成损害。在进口石油等重要资源方面存在着错综复杂的国际竞争。海外投资有助于缓解国际收支不平衡的矛盾，扩大我国发展空间，但要注重提高收益水平和抗风险能力。

１万多亿美元的外汇储备和不断增加的贸易顺差，高达接近５０％的国民储蓄率和１０万亿人民币的存差，都是经济发展中的新现象。可否说，我国已经开始从长期的资本短缺转向资本相对过剩？这对国内发展格局有重要影响，引进外资政策也需要做相应的调整，改变招商引资中不计成本片面追求数量的做法，注重提高引进外资的质量，使之与新阶段国内发展与改革的目标相衔接。如何利用好国际产业转移的新机遇，实现外资政策和国家的区域与产业政策相结合，推进产业升级和结构优化？如何从外资普惠政策转向为内外资企业创造平等竞争的市场环境？如何加强对跨国公司大型并购投资的审查和监督，以维护正常的市场竞争秩序和产业安全？如何在开放条件下处理好技术引进和自主创新的关系，创造具有自主知识产权的技术成果和产品品牌？都是值得研究的问题。

来自外部的经济风险随着开放扩大而增加。首先是金融风险，因为金融市场迅速开放，而我们在国际金融领域还是新手，需要注意防范投机资本大规模跨境流动和全球金融震荡可能给我国经济造成的重大冲击。在资源保障方面，由于对外依赖程度提高，建立资源特别是能源稳定供应渠道不易，需要注意国际政局动荡和运输通道安全蕴藏的风险。大量农产品进口对我国小规模农业和农民生计所造成的冲击也需要关注。

国际社会对我国的期待不断提高，发达国家和发展中国家，许多重要的国际机构，要求我国承担更大的国际责任。中国在国际经济和政治格局中扮演什么角色，对中国是件大事，国际社会普遍关心。中国走和平发展道路，提出和谐世界的主张，受到普遍欢迎。中国是负责任的大国，在维护世界和平、促进共同发展方面承担应尽的责任，但不能承担超过我国作为发展中国家承受能力的责任。

五、关于制度建设

实现新阶段的可持续发展，需要通过改革和创新提供制度保障。全面建设小康社会和实现现代化的目标，包括制度建设的要求。

我国２９年来的经济体制改革，大体上经历三个阶段：从党的十一届三中全会到十四大，是破除高度集中的计划经济体制，探索改革目标模式的阶段；从十四大到十六大，是实现经济体制转轨，初步建立社会主义市场经济体制的阶段；第三个阶段是从十六大以来，大体上要延续到２０２０年，是建立比较完善的社会主义市场经济的阶段。在新阶段的体制改革和制度建设中，要解决传统体制遗留的问题，解决市场经济体制不健全的问题，还要应对市场经济本身所固有的矛盾和问题，形成一套比较完整和成熟的制度。

中国特色社会主义道路，在经济制度和体制层面，主要是以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，以及社会主义市场经济体制。社会主义基本经济制度是社会主义市场经济体制的基础。要防止两种偏差：一是对现阶段发展非公有制经济、建立市场经济体制的积极作用和重要意义认识不足，片面强调它的负面影响，这种偏差会导致对于经济体制改革的否定，而实际上我们并没有比这更好的选择；另一种偏差，是对坚持发展公有制经济的积极作用和重要意义认识不足，看不到非公有制发展和市场竞争带来的问题，对于国有经济存在的问题又缺乏具体的历史的分析，这种偏差会导致对市场经济社会主义方向的否定。许多争论和对这个根本问题的认识有关。

新阶段改革举措取舍的标准，在于是否有利于实现科学发展与社会和谐。经济体制改革和其他领域的改革都要坚持这个标准。党的十六届三中全会提出“五个统筹”，是对于完善社会主义市场经济体制的要求，也可以说是改革观。

国际市场经济的经验，特别是我们自己的经验，需要认真借鉴和总结。有了这些经验借鉴和正确的理论指导，可以增强前瞻性和预见性，使制度建设能够总体谋划和协调推进。就是否要搞市场经济而言，由于已经确立了这样的改革目标，并且初步建立了社会主义市场经济体制，我们不再是“摸着石头过河”。但要看到，对于中国的现代化，对于中国特色社会主义，对于社会主义同市场经济的有机结合，虽然从理论到实践都有伟大成就，迄今为止都还是初步的。我们仍然需要不断研究新情况，解决新问题，在实践中探索前进。在这个意义上，也可以说还需要“摸着石头过河”。

经济体制没有固定模式，经济发展没有“标准道路”。各种理论体系和知识构架，各种各样的“模式”，包括中国特色社会主义理论和中国发展模式，都是基于实践经验的创造。在新的发展阶段，在世界技术革命和经济全球化的时代，中国社会主义市场经济需要依靠体制创新而保持生机与活力。

改革开放以来中国经济的高速增长和社会的进步，工业化、城市化的推进和由此而带动的二元经济结构的迅速转型，就其对于中国现代化的意义而言，具有里程碑的意义，可以同辛亥革命和新中国成立相提并论；就其所涉及的人口规模而言，在世界上是空前的。这为理论和制度创新提出了要求，也为理论和制度创新提供了肥沃土壤。２０２０年，当我们在中国特色社会主义的旗帜下，实现了全面建设小康社会目标的时候，各方面也会形成一套比较完整和成熟的制度。这将会给在本世纪中叶基本实现现代化，提供一个新的起点。

（这是作者２００７年１月２９日在全国政策咨询工作会议上的报告。）