《中国环境报》：煤炭开发仍需应对生态难题

《煤炭工业发展“十一五”规划》指出，煤炭区域布局初具雏形，但受资源禀赋的影响，煤炭开发与环境保护的矛盾将更加突出

挖走了资源、留下了污染、破坏了生态，这是人们对于我国煤炭工业粗放发展现状的描述，而“十一五”期间新一轮的煤炭开发热潮将使生态风险日益加剧。国家发改委日前正式对外发布《煤炭工业发展“十一五”规划》(以下简称《规划》)。《规划》表明，未来相当长的一段时间内，受资源禀赋的影响，煤炭开发与环境保护的矛盾将更加突出。

煤炭区域布局初具雏形

我国煤炭区域布局的新轮廓在《规划》中已具雏形。《规划》首次在政策层面明确了调入区、调出区的划分，这也成为《规划》最大的亮点之一。根据煤炭资源、区位、市场等情况，《规划》将全国划分为煤炭调入区、煤炭调出区和煤炭自给区。调入区包括京津冀、东北、华东、中南4个规划区；调出区为晋陕蒙宁规划区；自给区包括西南、新甘青两个规划区。规划将以往作为后备区的西部省区新疆、甘肃、青海变为煤炭自给区，宁夏进入煤炭调出区，浙江、广东煤矿则被要求尽快退出市场。其中煤炭主要调出区中的晋陕蒙宁区，新建煤矿准入门槛提高至120万吨/年。

目前，我国总体上形成了“北煤南运、西煤东调”的格局，但《规划》指出，“十一五”期间，京津冀、东北、华东、中南地区煤炭需求量持续增加，供应仍将集中在晋陕蒙宁煤炭主产地区，水资源短缺限制着上述地区煤炭加工转化规模，“北煤南运、西煤东调”压力加大。煤炭资源与水资源逆向分布、煤炭生产与消费逆向布局的矛盾更加突出。

煤炭开发高潮加大生态风险

“十一五”期间，我国煤炭的开发新增总量约为4亿吨，意味着我国将迎来新一轮煤炭建设高峰。同时，因煤炭开发而引发的生态问题将变得日益突出。在《规划》中有这样一组煤炭开发对环境影响的评估数字:煤炭调入区主要环境影响是采煤引起的地表沉陷。2010年，煤炭调入区规划煤炭产量8.66亿吨，预计地表沉陷约1.6万公顷。煤炭调出区主要环境影响为地下水径流破坏、地下水和地表水减少，煤矸石和矿井瓦斯产生量大。“十一五”期间，全国新增煤炭产量的80％集中在这个区。2010年，规划煤炭产量13.15亿吨，预计产生煤矸石2.6亿吨、矿井水11.6亿吨、矿井瓦斯68亿立方米，形成土地沉陷面积2.6万公顷、水土流失面积3.2万公顷。在煤炭自给区范围内的新甘青规划区水资源缺乏，生态环境脆弱，主要环境影响与煤炭调出区相同。西南规划区主要环境影响是煤矸石、矿井瓦斯和矿井水排放。2010年，规划煤炭产量4.19亿吨，预计产生煤矸石0.8亿吨、矿井水8.1亿吨、矿井瓦斯21.3亿立方米。

“十一五”期间，有77.9％的煤炭开采主要集中在生态环境脆弱的晋陕蒙宁地区。中国煤炭加工利用协会的高工张运章针对“十一五”时期的煤炭开发热潮专门撰文指出，晋陕蒙地区是我国水土流失最严重的地区。全国水土流失量约50亿吨，而晋陕蒙地区的年流失量几乎占到1/3。即将到来的煤炭开发建设高峰将加剧经济增长与环境保护的矛盾。规划环评统筹环境承载能力

为预防和减轻煤炭开发对环境影响的对策，《规划》要求新建矿井和矿区要认真执行环境影响评价制度。在《规划》尚未出台前，国家环保总局就专门组织政府、企业等各方代表针对煤炭开发建设项目生态环境保护与实践进行研讨。记者在此次会议上获悉，国家环保总局将通过逐步推行矿区总体规划的环境影响评价和规范单个项目的环境影响评价工作，从源头上减轻煤炭行业建设项目带来的生态破坏和环境污染。

虽然近几年来煤炭开采行业单个项目的环境影响评价工作得到加强，但并未从根本上遏制因开发而带来的生态环境恶化趋势。从国家环保总局环境工程评估中心评估的项目来看，平均100万吨/年新增生产能力将形成地表塌陷或挖损面积2100公顷，吨煤产生矸石比例为17.4％。据此计算，这些项目全部投产后，最终可能造成地表沉陷或土地挖损面积99万公顷，年矸石产生量为0.82亿吨，生态问题相对突出。

针对这一问题，专家认为，关键是要通过合理的规划从源头上减轻生态破坏和环境污染。国家环保总局环境工程评估中心梁学功博士介绍说，矿区若不做规划环评，对单个矿井的评价便缺乏整体概念，这将给沉陷区土地复垦、移民集中安置、矿井水和煤矸石综合利用及其他关联产业的配置带来极大困难，甚至造成整个矿区的无序开发和建设。从目前的趋势来看，大型矿区的总体发展方向是煤电一体化能源重化工基地。相关产业的集聚，为矿区内煤矸石、矿井水的综合利用及沉陷区生态重建和移民搬迁安置等工作提供了条件。在这一新的发展思路下，对矿区总体规划进行环境影响评价显得尤为重要。但是我国对煤炭矿区总体规划的环境影响评价则相对滞后。

国家环保总局环评司巡视员牟广丰指出，矿区总体规划环评是从宏观上重点解决项目的规模、结构和布局，从决策源头控制污染、协调社会发展之间的各种矛盾。矿区总体规划环评必须充分考虑资源的承载力，以环境容量来限制单个项目的开发和建设；矿区总体规划环评应成为协调城市发展规划、环境功能区划、水资源规划的一个平台，在制订过程中要充分考虑相关规划的内容。矿区规划环评必须考虑单个项目的污染累积、叠加效应，统筹考虑环境的承载力，充分考虑区域内相关的产品、产业，拉长产业链。

煤炭行业应建立生态补偿机制

煤炭开发引发的不仅仅是简单的生态问题，改变的还是区域的生态格局和社会经济结构。我国早在20世纪80年代就已经出台了一系列关于矿山生态补偿的法律法规，但是多年来“谁受益、谁补偿”的实施力度不够。另外，因为我国虽然对矿产资源开采造成生态破坏和环境污染进行治理的相关法律、法规有多种，但是对造成的生态破坏和环境污染如何补偿却没有明文规定和量化运行的规则，使得矿区生态恢复没有形成强制性，所以造成了目前仍然有大片煤矿等矿山生态难以恢复、矿群纠纷时常发生的现状。

对此，《规划》指出，要研究建立矿区生态环境恢复补偿机制，明确企业和政府的治理责任，制订专项规划，加大生态环境治理投入。对历史形成的环境欠账，中央政府将给予必要的资金和政策支持，地方政府和煤炭企业要按规定安排配套资金，逐步使矿区环境治理步入良性循环。

针对我国煤炭行业建立生态补偿机制这一问题，梁学功博士分析认为，对于我国煤炭行业而言，可考虑建立3个层次的生态补偿机制，即企业对矿区所在地的补偿、资源输入地对输出地的补偿和国家对地方的补偿。

煤炭企业在资源所在地从事采掘活动，造成地表沉陷、水土流失、地下水破坏等环境问题，应该负责所影响区域的生态恢复重建工作。同时，由于我国不同煤矿管理体制上的差别，生态补偿金的形成和使用机制也应有所区别。梁学功建议，对于国有和地方重点煤矿来说，应进一步完善目前许多企业实施的从吨煤销售收入中按比例提成的办法，通过立法，进一步明确生态资金所占的比例、管理方式和使用方向；为了保证生态重建资金能够足额到位，政府应对资金的形成、使用进行全过程监督。对于地方小煤矿来说，必须加强环境监管，由政府统一征收生态补偿费，用于生态恢复。

资源输入地对输出地的补偿应该如何进行？梁学功认为，具体的补偿机制，可以通过立法的形式，根据煤炭资源的流量，通过输入地政府向输出地政府财政转移的支付方式来实现，也可由煤炭资源富集区政府根据煤炭输出情况，按照比例统一征收补偿费。

针对我国处于转型期这一现状，梁学功特别提出国家应从所提取的各种费用中提取一部分，或安排专项资金，形成生态资金，在全国范围内灵活支配。目前来看，这部分资金可以主要用于偿还计划时期老矿区的生态欠账，将来可以根据体制改革情况，调整其使用方向。