《学习时报》：建设环境友好型社会必须强化法治（孙佑海）

当前，我国已经形成了以宪法关于环境与资源保护的规定为核心、以环境保护法为基础的环境资源法律法规体系框架。其中包括由全国人大常委会制定的２６部环境资源法律和其他法律中的相关条款、地方人大及其常委会制定的环境资源保护方面的地方性法规、国务院及其部门制定的有关行政法规和规章。但是，我国主要污染物排放指标不降反升的情况表明：我国的法治建设，还不能适应建设环境友好型社会的需要。

所谓不适应，主要表现在以下几个方面：

一是，存在立法空白，有的重要领域尚无法可依。在循环经济、土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有相应的法律规范；在环境技术规范和标准体系方面，也还存在着一定的规范空白。

二是，环境资源立法质量亟需提高。现行的若干法律法规，提倡性的规定多，约束性的规定少；原则性的要求多，可操作性的规定少；行政命令控制性的规定多，经济激励性的规定少；对政府部门设定的权力多，制约性的规定少；行政相对人的义务多，权利少。尤其值得注意的是，一些政府机构不同程度上存在着借立法来谋取、巩固部门利益的现象。如通过“职权法定”使部门利益法定化，使一些法律表现出明显的部门利益色彩。有时几个部门之间的利益经“讨价还价”取得了一致，但却给基层和群众办事加大了过高的成本，使法律规定变得不可行。此外，由于部门之间扯皮等原因，立法时对相当一部分条款不得不做模糊处理，这就导致制定出来的某些法律既无大错，亦无大用。

三是，配套法规的制定跟不上需要，法律法规缺乏可操作性。在已经公布的26部环境资源法律中，授权国务院及其有关部门制定配套法规规章的条款共计140多条，而目前已经制定出来的加起来仅有百部，平均完成率不足70％。另外一个突出问题是：很多配套的法规和规章是在法律实施很长时间以后才出台，而不是与法律同步实施，这显然也不利于很好地发挥作用。

四是，法律的修改不及时。科学发展观与建设环境友好型社会战略决策为环境资源立法确立了新的指导思想，提出了新的制度需求。现行的一些法律法规由于历史的局限不能适应这个需要，但由于种种原因没有得到及时修改。

五是，在法的实施方面，还大量存在着有法不依、执法不严、违法不究、监督不力等现象，使立法的目标难以实现。

为了加快建设环境友好型社会，我们必须在科学发展观的指导下，切实加强和改善环境与资源法治建设。当前应特别注意做好以下几方面的“结合”：

1、将约束政府行为和约束企业、公众的行为相结合。各级政府及其部门的行政决策行为，对环境质量的改善或者恶化具有重大影响。但是，现行法律法规对政府及其部门可能影响环境质量的决策行为缺少可操作性的约束规定。对此，有必要以规范政府的行为为中心，改进现行立法。同时，注意解决企业违法成本低、守法成本高的问题。

2、将行政控制性规定与经济激励性规定相结合。为了解决行政控制性规定多、经济激励性规定少的问题，今后的环境资源立法应当更多地运用财政、税收、价格等手段，为企业自觉开展环境与资源保护提供内在动力。

3、将加快立法步伐与提高立法质量相结合。要在加快立法步伐的同时，切实提高立法质量。提高立法质量，最根本的就是要从人民的根本利益出发，在条款的设计上，应当一切为了人民、一切方便人民，要为好人办好事提供便利条件。

4、将制定新法与修改现行法律相结合。只有及时修改那些不适应科学发展观和环境友好型社会建设的法律规定，我国的环境资源法律才能与时俱进，适应新形势下环境与资源保护工作的迫切需要。

5、将环境资源立法与其他有关立法相结合。为加快建设环境友好型社会，首先要重视制定专门的环境资源法律，当前，要加快研究制定循环经济法、土壤污染防治法、海岛保护法、自然保护区域法，修改节约能源法、水污染防治法、环境保护法、水土保持法、土地管理法、矿产资源法。与此同时，在制定其他法律时，也要注意体现环境与资源保护的需要。只有各项法律协调一致，合力发挥作用，环境保护的各项规定才能真正落实。

6、将制定法律与制定配套法规、规章相结合。配套法规也具有规范性和强制性，是完备的法律体系的重要组成部分，也是法律实施的重要环节。今后，在制定法律的同时，就要着手抓好配套法规规章的起草工作，争取配套法规规章与法律同时公布、同时施行。

7、将中央立法与地方立法相结合。我国人口多、地域差异大、发展不平衡问题十分突出，全国性的立法不可能对各方面的问题都作出细致规定。因此，应当重视做好相关地方性法规的制定工作。在贯彻《立法法》的同时，要适当扩大地方的立法权限，鼓励各地积极制定适合本地特点的地方性环境法规。

8、将环境立法与环境法的执行相结合。立法机关在制定法律时，要认真考虑基层的执法能力、为地方执法机关严格执法创造有利的条件，决不能不顾本国、本地区的实际情况而盲目地照抄照搬外国、外地的法律法规。

9、将法律手段调整与其他手段调整相结合。离开法律是万万不行的，但法律绝非万能。调整社会关系的手段多种多样，法律规范只是其中之一，法律手段需要与行政、经济、工程、技术以及道德规范等多种手段结合运用，才能收到显效。当前需要研究的问题是，如何更好地发挥环境资源立法与行政指导、财税保障、技术支撑和道德约束等各种手段功能的协同作用。在环境资源领域，一方面，立法时要为其他手段发挥作用留出足够的空间；另一方面，对于属于法律制度范畴的，就应在条件成熟时及时立法加以规范。

10、将环境立法与行政管理体制改革相结合。近年来，一些地方和行业片面追求经济增长，不顾资源和环境条件，大上高能耗、高污染的资源型产业，甚至对国家明令淘汰的落后生产能力、工艺、技术和设备明禁暗保，不但本应淘汰的落后能力没有退出市场，而且还在新增落后的生产能力。这些问题不尽快解决，污染物减排的目标就不可能实现，环境资源法律也执行不了。而这些问题之所以长期得不到根治，与目前的财政体制等密切相关。因此，要将环境资源法律真正落到实处，就一定要按照十六届六中全会的要求，进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权匹配的财税体制，完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化，以保障各级政权运行的需要。与此同时，要切实把保护资源、改善环境作为考核地方党政领导干部政绩的一条重要依据。

最近召开的中央经济工作会议强调，又好又快发展是全面落实科学发展观的本质要求。加强环境保护与资源节约，是调整经济结构和转变经济增长方式的重要手段和目标。为了维护中央宏观调控的权威，遏制高耗能、高污染行业的盲目扩张，各级人民政府和有关部门，要真正动用法律所赋予的惩戒手段，严厉处罚各类严重的环境违法行为。只有如此，环境友好型社会才能如期建成。