我国环境法治的转型（王灿发）

在我国环境政策与观念发生历史性转变的情况下，环境法治也已经在体现这些理念。

首先，立法更加重视源头治理与预防。2002年我国颁布了《环境影响评价法》、《可再生能源法》，目前还在起草《循环经济法》。这部法律更加强调在源头上削减，包括削减污染物的排放、削减资源的浪费。

立法转变的另一个表现是，开始注重公众参与。比如在环境立法中，专门规定规划的环境影响评价必须通过公众参与，可以通过论证会、听证会或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。《行政许可法》当中也规定了听证会的内容。如果一个许可涉及第三方的利益，那么必须通知当事人，如果不通知，许可在程序上就是违法的，有关利害关系人就可以到法院起诉行政机关。这些都反映了对公众参与的重视。另外，去年2月份，国家环保总局颁发了一个《公众参与环境影响评价暂行办法》。该办法规定，环境建设项目必须依法进行环境影响评价，环境影响评价报告书中必须有公众意见。且可以通过开听证会的方式让公众来参与。现在国家环保总局又在委托研究机构起草公众参与环境保护办法。这个办法要把公众参与纳入整个环境保护领域。该办法将规定环境信息公开、公众意见表达的途径与方式、如何监督行政机关采纳正确合理的公众意见等等一系列措施。

环境法治转型的第三个表现是，环境法由重行政轻民事向民事与行政并重转变。过去，往往由政府部门来主导立法起草，政府部门又往往只规定它们的权力，它们怎么管，企业怎么服从，而不规定侵害了老百姓利益后，环境污染造成别人损害以后，老百姓通过什么途径解决。现在这种情况开始转变。2004年12月底全国人大常委会通过的《固体废物污染环境防治法》的修订，特别增加了四个条款，均是关于民事的。比如，规定了造成环境污染的要承担恢复原状的责任、在环境损害赔偿案件审理中实行被告举证制、鼓励对污染受害者提供法律援助、环境监测机构必须接受当事人的委托进行环境监测并如实提供监测报告。这都是有利于老百姓打官司的，有利于公众通过民事途径解决环境问题。另外，现在正在建议起草的《环境损害赔偿法》，也是一个环境民事的立法。

环境法治转型的第四个表现是，我国正在着重解决违法成本低、执法成本高的问题。一个工厂一天排放污水十几万吨，一吨污水处理费用要1.2～2.0元。如果要处理达标，每天治理费用要十几万元，甚至几十万元。如果它不处理，偷排了，被环保局发现了，最多罚20万元。在这种情况下，许多企业就不怕罚款。我国的《行政处罚法》规定“一事不再罚款”原则。按照这一原则，一个违法者，今天被罚了，明天就不能再罚了，因为违法的主体、行为内容都是一样的，很容易被认为是同一个行为。为了解决这个问题，法律应该明确什么是“一个违法行为”。应当规定每一天就算一个违法行为，或者每生产一件违法的产品就是一个违法行为。对每一个违法行为都可以给予处罚，包括罚款。比如，美国杜邦公司的“特富龙事件”，因为有化学物质危害人体健康，从它知道有危害还在生产和销售之日起，每天罚2.5万美元。最后总共罚了它3.1亿美元。这样企业就不敢轻易违法了。目前，有关部门也打算解决守法成本高，执法成本高，违法成本低的问题。例如在《水污染防治法》修订时，就把最高罚款额规定为300万元。提高违法成本的另一个方法就是加强了对环境犯罪的制裁。最高人民法院在2006年年6月出台了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，规定造成直接经济损失30万元，造成1人死亡或3人重伤的，都构成犯罪，应当追究刑事责任。在2005年国家环保总局刮起了一场“环境风暴”，叫停了30家违法建设的大项目，这些项目许多都是投资上亿元甚至几百个亿的大工程。在执法方面，公众也更多地介入环境执法。比如圆明园防渗铺膜工程，国家环保总局开听证会让公众参加。立法也开始重视对不履行环境保护法定职责的行政机关及其工作人员追究责任。很多建设项目不进行环境影响评价和不采取环境保护措施，长期非法排污，就是因为执法部门不严格执法或者有地方政府的袒护。为了解决行政机构的违法问题，国家环保总局与监察部于2006年4月联合制定了《环境违法违纪行为处分暂行规定》。这一规定，不只是要处分环境执法人员，也可以处分干涉环境执法的政府领导。

环境法治转型的第五个表现是，环境司法有了新发展。随着公众环境意识、法律意识和维权意识的提高，越来越多的人拿起法律的武器维护自己的合法环境权益，人民法院受理的环境案件不断增加。根据最高人民法院的统计，人民法院受理的环境案件，包括环境民事案件、环境行政案件、环境刑事案件以每年25%的速度在递增。不仅是环境民事诉讼越来越多，起诉环境行政机关的诉讼也有所增加。2003年有579件起诉环保局的行政诉讼，2004年有616件。同时，最近几年，也不断有环境监管失职的官员和严重污染企业的负责人被判罪入狱，比如沱江污染，有6名责任人被追究刑事责任。环境公益诉讼越来越成为研究的热点。近两年来，不断有环境公益诉讼的研讨会召开。一些以保护环境公益为目的的个案起诉也取得了胜诉。江苏省东海县97户农民诉山东临沭县两家工厂的环境污染损害赔偿案，不仅使受害者得到560多万元的赔偿，而且也保护了石梁河水库的水质。北京市潘家园南里182户居民起诉北京市规划委滥发建设规划许可证案，居民们也取得胜诉，使得北京市规划委不得不撤销了已经颁发的许可证，预防了可能造成的空气污染。