排污权交易的最新发展及我国的对策（胡迟）

近几十年来，工业化的深化和经济发展导致了全球范围内能源和资源消耗的高增长，以及随之而来严重的环境污染。如何有效治理环境污染业已成为各国政府和国际社会所不得不认真面对的紧迫问题。由于污染物排放的负外部性，长期以来，许多国家政府都倾向于用行政和法律手段来治理污染、保护环境，这虽然也取得了一定的效果，但同时也带来了一些问题和副作用。

由于行政手段治理污染几乎很难实现成本与收益的平衡，因此在当今环保成本愈来愈高的情况下，单靠行政手段治理污染缺乏财务上的可持续性，于是许多国家陆续采用排污权交易这种较为有效的经济手段来控制环境污染。

一、排污权交易的理论基础

所谓排污权交易（Ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ—ｄｉｓｃｈａｒｇｅ Ｒｉｇｈｔ Ｔｒａｄｅ）就是把排污权作为一种商品进行买卖的一种交易方式。它是用市场这只“无形之手”来控制环境污染的一种较为有效的手段。早在１９１２年，福利经济学家庇古就提出了“庇古税”，主张对排污企业进行惩罚性收费或奖励来控制污染、保护环境，以更有效地配置稀缺的环境资源。１９６０年，科斯提出了通过产权界定、市场交易来纠正环境资源市场价格与相对价格的偏差。美国经济学家戴尔斯在上世纪７０年代将科斯定理应用于水污染的控制研究，明确提出排污权交易的观点后，许多经济学家在这一领域进行了卓有成效的研究，其中科洛克（Ｃｒｏｋｅｒ）对空气污染控制的研究，奠定了排污权交易的理论基础。１９７２年，蒙哥马利（Ｍｏｎｔｇｏｍｅｒｙ）从理论上证明了基于市场的排污权交易系统明显优于传统的环境治理政策。他认为，排污权交易系统的优点是污染治理量可根据治理成本进行变动，这样可以使总的协调成本最低。因此，如果用排污权交易系统代替传统的排污收费体系，就可以节约大量的成本。

排污权交易相对于行政性的排污收费有很大的优越性，其基本观点就是建立合法的污染物排放权利，以排污许可证的形式出现，并容许这种权利像商品那样可以自由买卖；在污染源存在治理成本差异的情况下，治理成本较低的企业可以采取措施以减少污染物的排放，剩余的排污权可以出售给那些环境治理成本较高的企业，市场交易使排污权从治理成本低的企业流向治理成本高的污染者。正是通过重复多次的市场交易，排污权的价格得以确立。也正是排污权的可交易性使排污权优越于排污收费制度，因为现行的排污收费制度使各排污企业只是价格的接受者，排污权交易给污染者与受污染者提供了在市场中叫价的机会。

传统排污权交易理论暗含着一个没有政府监督，排污权的供给方和需求方会自发形成的假设。事实上，没有政府的强制性的环境执行标准任何企业都不可能产生对排污权的需求，听任污染是各生产企业的理性选择。所以政府在现今排污权交易过程中应该发挥的作用是：首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，依次来评估该区域的环境容量以及污染物的最大排放量；其次，通过发放许可证的办法实现排放量在不同污染源之间的分配；再次，通过建立排污权交易市场，使排污权能够合理地买卖。此外，政府在诸如区域环境质量的准确评价，排污权拍卖市场的建立和初始发放量的确定，排污权二级交易市场的建立，交易信息的收集和公布，有关排污权交易的法律法规的修订、完善等方面都应扮演重要角色。

二、排污权交易在国内外的应用及趋势

目前，排放权交易的应用越来越广泛，其范围已经从一国内部扩展到国家之间，而这种变化的发生主要缘于２００５年２月《京都议定书》的生效。１９９７年１２月，在日本京都举行的《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会通过了该《公约》的第一个附加协议，即《京都议定书》。其主要目标是将２００８—２０１０年３８个工业化国家温室气体排放总量在１９９０年的基础上平均减少５．２％，并对各个国家的减排指标和减排的６种温室气体做了具体规定，而对发展中国家则没有做出指标性的规定。

《京都议定书》的生效标志着排放权经济时代到来，还为全球创造出了一种新的产品：温室气体排放权，并且被迅速商品化。当前，排放权交易在国际市场发展非常快，例如《京都议定书》生效之前的２００４年底，在联合国注册的温室气体减排项目仅有１件，而现在已经超过了２００件，且数量还在快速增长。据世界银行估算，二氧化碳排放配额作为新兴的市场宠儿，２００８—２０１２年全球每年的需求量达到７亿—１３亿吨，由此形成了一个年交易额高达１４０亿—６５０亿美元的国际温室气体排放配额的贸易市场。从其发展的特点看，排放权交易既存在于发达国家之间，更存在于发达国家与发展中国家之间。因为绝大部分发达国家不仅根本无法单独完成《京都议定书》中规定的减排任务，而且近年来排放量每年都还在大幅递增，但发达国家可以通过《京都议定书》允许的三种方式来达成履约任务：一是两个发达国家之间可以进行排放权额度的买卖。二是实行联合履约模式，例如所有欧盟成员国可视为一个整体，实行内部调控，在总体上完成减排任务。三是实施“清洁发展机制”（Ｃｌｅａｎｅｒ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，简称ＣＤＭ），根据《京都议定书》，各签字国有义务对其二氧化碳的排放量做出限制，而发达国家更有责任帮助发展中国家分解二氧化碳温室气体，每分解一吨，发达国家就可以获得一吨“二氧化碳排放权”。比如，中国、印度等发展中国家没有减排义务，可以把通过分解温室气体获得的减排指标，出售给必须履约的国家。因此，ＣＤＭ鼓励发达国家向发展中国家提供资金、技术，帮助后者削减排放量，有关项目在获得该发展中国家和联合国有关部门的认证后，可以抵扣发达国家的排放量。发展中国家的企业卖出的排放权，现在主要由一些国际碳基金和公司，通过世界银行等机构参与购买后进入发达国家市场。

中国是仅次于美国的世界第二大二氧化碳排放国，提高能源利用率的潜力很大。应该说，中国是最有潜力的排放权提供方。由于中国暂时没有对二氧化碳的排放量做出限制，因此不少发达国家通过技术和资金来帮助中国“减排”，以换取中国的“二氧化碳排放权”。据了解，从２００２年起，ＣＤＭ项目就已经进入中国，如今国内已经有１３５个ＣＤＭ项目获得国家批准，预计这些项目将有助于中国在２０１２年以前减少６．３亿吨二氧化碳排放量。根据世界银行的报告估计，ＣＤＭ项目能给中国带来１００多亿元人民币的收益。从趋势来看，排放权交易将越来越频繁地在中国对外经济活动中出现。为实现在经济保持快速增长的同时污染物的排放量得到控制或减少的目标，中国政府已经在诸如长江三角洲等地区进行了排污权交易制度的试点，取得了很好的效果。专家预计，２００６—２００７年将成为中国乃至世界ＣＤＭ签约的高峰期。

三、排污权交易对我国的影响及对策

我国于１９９８年５月签署了《京都议定书》，并于２００２年８月正式获得批准。目前，排污权交易这一发达国家为控制污染物总量而广泛采用的市场运作方式正在引入我国，尽管我国目前还属于非管制国家，但作为排放权国际交易的重要参与方，排放权交易对我国及其国内企业影响不容忽视。

１．从经济全球化的高度认识排放权交易对我国的影响。《京都议定书》的生效，标志着世界各国都承担了保护全球气候的责任。从表面上看，是消减各国碳等排放物的排放量，但其实质是促使各国不断提高科学技术水平，不断调整产业结构和能源结构，也无疑是对发展中国家粗放式的经济增长速度的制约。如果我国不提高制造业的科技水平、不实现经济增长方式的转变、不建设资源节约型环境友好型社会，很有可能将来要从其他国家购买排放量指标，这必然影响到我国部分产业的发展，影响我国产品在国际市场上的竞争力。因此，我们应从经济发展的全局出发，加快产业升级和产品、产业结构调整，改善不合理的能源结构，提高资源和能源的利用效率。在产业结构调整中大力发展优势产业，提高产品的科技水平，发展降低碳排放的新技术、新产品和新工艺，大力发展第三产业，提高第三产业在三个产业中的比重。

２．加紧建立我国排放法律法规和相应的管理体制。当前各种排放物中，二氧化碳占有最大份额。二氧化碳不像二氧化硫、一氧化碳、氧化氮等对人体有害，但它可以破坏臭氧层而引起大气升温。欧美国家目前已严格控制或禁止二氧化硫等有害物质排放，同时特别重视对二氧化碳排放的管理。纵观我国对大气污染防治的现行法律法规，现在基本上都是针对二氧化硫等对环境和人体有害气体而制定的。因此，我们从现在起，不但要高度重视对人体和环境有害气体的污染源的控制，还要加紧制定控制二氧化碳排放的各项法律法规，应包括温室气体排放许可、分配、收费、交易、管理等内容。同时，要着手开展二氧化碳排放管理机构的建设，包括组织管理机构、许可证发放机构、排放权交易机构等及其运作。还要着手做好摸清家底工作，因为二氧化碳排放许可及交易的先决条件是准确了解所有排放单位或设备的排放情况。

３．以科技进步为先导，控制和减少我国的排放总量。在摸清目前我国各类排放物总量的基础上，提出全国总的减排目标，并制定相应的综合措施予以实现。一是在保护大气环境方面，国家应鼓励环保新技术的研发和旧技术的创新，发展排放控制新技术和排放预防技术；二是在产业结构调整中，要加快发展能耗低、污染少的产业，对原有产业和产品的技术装备水平和生产工艺进行改造，以减少污染物的排放；三是提高能源效率和节能方面，要重点发展热电联合技术、清洁煤碳技术、煤气化技术。同时通过技术改造来提高现有住宅、办公建筑物、交通运输工具以及工业场所的能源效率，来实现节能的目标；四是在使用清洁能源方面，主要是依靠技术水平的提高，来降低生产可再生能源的成本，促进风能、太阳能、生物能、地热能等的广泛使用，减少二氧化碳排放。

４．采取综合性的价格和财税政策，实现化石燃料产品价格的真正市场化。主要化石燃料煤和石油既属于稀缺性的资源，又在使用过程中释放二氧化碳和其他对环境有害的物质。这些产品的价格不仅要全面反映开采或获得这些资源的成本，还要包括环境成本和安全成本等。但目前我国的煤炭和石油产品成本中连起码的获得资源过程中的矿业权成本都没完全反映出来，环境成本和安全成本更没有涉及。所以，从产品定价来讲，在现有产品中应反映全部的矿业权取得成本、环境成本、安全成本。其具体措施：首先，提高资源税和矿产资源补偿费的税率和费率，将探矿权、采矿权价款摊入产品成本中，并提取环境治理费用和安全费用，在此基础上，对产品价格进行重新确定。其次，择机对化石燃料产品开征环境税，或在现行消费税中提高税率，将税收所得用于改善公共交通、资源勘查、平衡地区间财力差异等。

５．企业要抓住排放权交易带来的机遇。当前，由经济增长所导致的世界范围内环境压力日益增大为我国企业参与ＣＤＭ项目带来好机会，国内企业应该积极抓住这前所未有的机遇，政府部门则要为此提供更为便捷、高效的指导和服务。我国企业与发达国家的机构及企业合作，既能够促进中国环保产业的发展，又能增加收入，无论对环境还是国计民生来说都有很大的好处，是一件利远远大于弊的事情。目前，国内已有部分机构、公司和协会具备了开发ＣＤＭ项目的能力。我国企业可以通过这些中间机构来寻找相关的国际合作项目，通过少量的投入从而获得可观的效益，更重要的是提高企业自身的控制污染的能力。

（作者系中国企业联合会研究部副主任）