国家发展和改革委员会：“十一五”资源综合利用指导意见

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出，要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会。开展资源综合利用，是实施节约资源基本国策，转变经济增长方式，发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会的重要途径和紧迫任务。依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发[2005]21号）和《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号），特研究提出 “十一五”资源综合利用指导意见。

一、资源综合利用现状

“九五”以来，在国家政策引导和扶持下，我国资源综合利用规模不断扩大、利用领域逐步拓宽、技术水平日益提高，产业化进程不断加快，取得了显著的经济效益、环境效益和社会效益，对缓解资源约束和环境压力，促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。

（一）资源综合利用规模不断扩大

2005年，我国共生、伴生矿产资源实现综合开发的约占1/3；黑色金属共伴生的30多种矿产中，有20多种得到了综合利用；有色金属共伴生矿产70%以上的成分得到了综合利用；煤矿矿井瓦斯抽放利用率为33%。2005年固体废物综合利用量为7.7亿吨，利用率达到 56.1 %，与“九五”末相比增加了4.3个百分点。其中，粉煤灰、煤矸石综合利用率分别达到65%，60%，分别增加7和17个百分点。2005年利用固体废弃物生产的新型墙体材料产量占我国墙体材料总量的40％，比“九五”末提高了11个百分点。

全国已形成遍布城乡的废旧物资回收网络及区域性废金属、废塑料、废纸等集散市场，我国钢、有色金属、纸浆等产品近三分之一左右的原料来自再生资源，已成为资源供给的重要渠道之一。2005年，我国回收利用废钢铁6909万吨，废纸3500多万吨，废塑料1096万吨，均比“九五”末增加一倍以上。50%以上的钒、22%以上的黄金、50%以上的钯、鍗、镓、铟、锗等稀有金属来自于综合利用。利用林木三剩物生产人造板材已形成产业化，垃圾焚烧、填埋气利用和垃圾堆肥等也已开展起来。2005年利用禽畜粪便生产沼气达80多亿立方米。

（二）资源综合利用技术水平日益提高

我国资源综合利用技术装备水平不断提高，产业化进程不断加快。新型高效预处理技术和浮选药剂的应用，促进了含金银多金属矿的综合回收。炉渣回收和磁选深加工技术的应用，使转炉钢渣、电炉炉渣等得到了广泛的综合利用；利废建材设备制造基本实现国产化，全煤矸石生产烧结砖技术装备已达到国际先进水平；粉煤灰综合利用向大掺量、高附加值方向发展；燃用煤矸石、煤泥等低热值燃料发电的循环流化床锅炉容量最大已达450吨/小时，不仅提高了废物利用效率和发电效率，也有效地降低了污染物排放。利用废动植物油生产生物柴油技术实现了产业化。废旧金属利用方法取得了新的突破，从以传统的回炉冶炼为主，转变为制成各种产品，直接利用的比重明显提高。

（三）资源综合利用取得了显著的经济、环境和社会效益。

资源综合利用成为许多企业调整结构、提高经济效益、改善环境、创造就业机会的重要途径，成为新的经济增长点，更是煤炭行业发展接续产业的重点。全国已涌现出一大批综合利用产值和利润占企业总产值、利润过半的先进企业，实现了经济发展和环境保护双赢。2005年，水泥原料的20%，墙体材料的40％来自于工业固体废物，合计利用固体废物5亿多吨，减少占用土地15万亩，环境效益显著。2005年燃用煤矸石发电装机900万千瓦，可安排就业9万人以上。

（四）激励和扶持政策日趋完善

国家相继出台了一系列鼓励资源综合利用的政策，尤其是税收减免优惠政策，极大调动了企业开展资源综合利用的积极性。为贯彻落实国家资源综合利用的优惠政策，引导和规范企业开展资源综合利用和加强税收管理，开展了资源综合利用认定管理工作，并结合技术进步修订了《资源综合利用目录》，使国家在资源综合利用的税收、运行等方面的优惠政策真正发挥了引导和激励的作用。为抑制毁田烧砖，国家征收了墙体材料专项基金，推进以固体废弃物为原料的新型墙体材料生产，同时出台了对实心粘土砖生产的限制性政策，积极推动新型墙体材料的迅速发展，为资源综合利用产品创造了更大的市场需求。

（五）存在的主要问题

一是对资源综合利用重要性和紧迫性认识不足。长期以来一些企业对资源综合利用的重要性认识还有待于进一步提高，没有把资源综合利用看作是资源供应的重要来源，仅作为废物处理的措施，对资源综合利用的重要性和迫切性的认识亟待进一步提高。

二是法规不完善，政策落实难。我国缺乏资源综合利用的专项法规，虽然国家发布了一系列鼓励企业开展资源综合利用的规范性文件，但现有政策的连续性及政策的支持力度还不能适应形势发展的需要。部分地区还存在政策落实难、执行中有偏差等问题。

三是技术装备落后，创新能力不强。缺乏自主知识产权的技术和装备，具有重大带动作用的共性和关键技术开发不够，许多可再生利用的废物得不到应有的开发利用，一些综合利用产品的技术含量低，附加值不高，竞争力不强。

四是基础工作薄弱，能力建设滞后。在国民经济发展统计体系中缺乏对资源综合利用基础数据的统计，统计数据不完整、方法不统一，基础数据匮乏，信息交流不畅，难以作为宏观调控的基础材料。

二、面临的形势和任务

改革开放以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就。但粗放型的经济增长方式并没有根本转变，资源约束矛盾日益突出，环境压力越来越大。“十一五”是我国全面建设小康社会的关键时期，我们既面临前所未有的发展机遇，也面临来自各方面的严峻挑战，最突出的挑战就是资源、环境对经济发展的制约。随着人口增加和工业化、城市化进程加快，资源消费强度将进一步加大，必须加快转变经济增长方式，提高资源利用效率。与发达国家相比，我国资源综合利用水平差距较大。我国矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别为30%和35%左右，比国外先进水平低20个百分点。我国木材综合利用率约60%，发达国家一般在80%以上。此外，我国大量的废旧家电及电子产品，废有色金属、废纸、废塑料、废玻璃、废旧木质材料等，还没有得到有效利用，既浪费了资源，又污染了环境。这也从另一方面说明，我国资源综合利用的潜力很大。

资源综合利用有利于保障资源的可持续利用，减轻环境污染的压力。据测算，到2010年，通过矿产资源综合利用和提高资源利用效率，每年可为国家提供的矿石产量为：煤炭2.5亿吨；煤层气32.5亿立方米；石油700万吨，其中利用低品位难利用储量开发500万吨，利用采残矿100万吨，利用非常规油页岩和油砂资源生产石油100万吨。我国固体废弃物综合利用率若提高1个百分点，每年就可减少约1000万吨废弃物的排放；粉煤灰综合利用率若能提高1个百分点，就可以减少排放近200万吨，并将使环境质量得到极大改善。

资源综合利用是落实科学发展观，实施节约资源基本国策，发展循环经济，提高资源利用效率，保护生态环境，建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展的重要措施，必须从战略和全局高度充分认识开展资源综合利用的重大意义。

三、资源综合利用的指导思想和发展目标

（一）指导思想

认真贯彻落实节约资源基本国策，以科学发展观为指导，坚持“因地制宜、鼓励利用、重点突破、全面推广”的方针，以提高资源利用效率和效益为目标，以技术创新和制度创新为动力，以企业为实施主体，加强法制建设，完善政策措施，逐步建立政府大力推进、市场有效驱动、全社会积极参与的适合我国国情的资源综合利用宏观管理体系，促进循环经济发展，建设资源节约型、环境友好型社会。

（二）基本原则

1．坚持扩大利用、高效利用和清洁利用的原则。重点推进量大面广、资源化潜力大的废物回收与再生利用，合理延长产业链，开发高附加值的综合利用产品，减少二次污染，提高资源利用效率，实现经济效益、社会效益、环境效益的有机统一。

2．坚持政策激励原则。继续发挥政策的鼓励和引导作用，完善相应鼓励政策，认真落实现有政策，调动市场主体开展资源综合利用工作的积极性。

3．坚持市场导向原则。充分发挥市场配置资源的基础性作用，使资源综合利用真正成为企业降低生产成本、提高资源利用效率、减少废弃物排放的重要措施，成为企业健康发展的驱动力。

4．坚持技术促进原则。鼓励技术创新，提高研发能力，推进先进适用技术的推广应用，通过技术集成和产业化，促进资源综合利用产业发展的市场化、规范化和集约化。

5．坚持全社会参与原则。企业主动承担资源综合利用的责任和义务；中介机构积极发挥桥梁纽带作用；公众改变不合理的消费方式，自觉参与废物的分类和回收；政府带头，发挥表率作用。

（三）发展目标

到2010年，矿产资源总回收率与共伴生矿产综合利用率在2005年的基础上各提高5个百分点，分别达到35%和40%。

工业固体废物综合利用率达到60%，其中粉煤灰综合利用率达到75%，煤矸石达到70%，尾矿达到10%，冶炼渣达到86%；硫石膏基本得到利用，磷石膏等化工废渣利用有明显增长。

主要再生资源回收利用量提高到65%，再生铜、铝、铅占产量的比重分别达35%、25%、30%。木材综合利用率由目前60%左右提高到70%左右。

到2010年，资源综合利用产业得到快速发展，资源利用效率有较大幅度提高，综合利用产品在同类产品中的比重逐步提高，形成一批具有一定规模、较高技术装备水平、资源利用率较高、废物排放量较低的综合利用企业。

四、资源综合利用的重点领域和重点工程

重点领域

（一）矿产资源综合利用

重点是大宗、短缺、稀贵金属等重要矿产资源的综合开发利用。

1．能源矿产

煤炭工业积极推进煤系油母页岩、高岭土等共、伴生矿产资源的综合开发利用；大力发展煤层气地面钻井开采和井下矿井瓦斯的抽采以及煤层气（矿井瓦斯）的综合利用。

石油石化工业　发展水驱开采、聚驱开采，推进难利用储量的开发利用；发展油砂、油母页岩的工业化利用；推广循环流化床锅炉燃用高硫石油焦技术；推进油田和石油炼制过程中的火炬气、酸性气体等废气回收和综合利用。

2.黑色金属矿产

针对中低品位铁矿、低品位锰矿、硼镁铁矿、锡铁矿等难选呆滞资源，加大综合利用技术研究力度，重点突破鄂西鲕状赤铁矿、细粒难选金红石矿、含磷碳酸锰矿等选矿新工艺，研发复合力场选设备、大型多磁极永磁磁选机、超导磁选机、预选抛废等设备，发展生产过程自动控制与信息化技术，形成规模化、集成化技术，提高我国已探明储量的利用率。

3．有色金属和稀贵金属矿产

针对铜、镍、铅、锌、铝等国家紧缺矿产，研究开发独具特色的选冶工艺技术，综合开发利用有色金属共伴生矿产资源。重点开发高效、低成本、少污染的加压浸出技术、生物冶金技术、难处理矿选冶联合新技术、矿浆电解技术；开发新的矿物分离、富集与综合利用技术、工艺及设备。

加强稀土金属矿资源综合利用和复杂难处理贵金属共生矿在选矿和冶炼过程中的综合回收和综合利用。开发难处理贵金属矿循环流态化燃烧技术、无毒浸出药剂、难处理稀贵金属生物氧化技术、地下和原地溶浸技术。

4．非金属矿产

发展共伴生非金属矿产资源的综合利用和深加工。合理利用盐湖资源，提高锂、硼、钾资源保障程度。加强磷矿、硼铁矿、滑石，以及石墨、萤石、石灰石、高岭土、石英等的综合利用。

（二）“三废”综合利用

重点是产生量大、存放量大、资源化潜力大的废弃物资源化利用。

1．固体废物

重点发展从冶炼渣、矿山尾矿等回收价值高的金属，提高资源综合利用附加值。

发展煤矸石、煤泥发电；大力发展利用煤矸石、粉煤灰及各类化工渣生产新型墙体材料等为主的利废建材；发展粉煤灰、煤矸石等在筑路、回填、复垦等领域的利用。推广碱渣、电石渣等化工废渣在建材产品中应用技术。鼓励铬渣的综合利用。

积极推广电厂脱硫石膏、磷石膏等工业副产石膏替代天然石膏的资源化利用。

积极推进城市生活垃圾的综合处理，最大限度实现资源化。大力推广城市生活垃圾焚烧发电、堆肥等综合利用技术；推广建筑垃圾的重复使用、再生利用和无害化利用。

2．废液（水）

发展造纸、食品酿造、印染、皮革、化工、纺织、农畜产品加工等行业废液的资源化利用，重点回收可利用的资源；推进工业废水循环利用；扩大再生水的应用；大力推进矿井水资源化利用。

3．放散气以及余热、余压

对焦炉、高炉、转炉煤气进行回收和资源化利用；发展工业窑炉的余热余压发电和热的分级利用；对油田、炼油企业各种放散气体进行回收和综合利用；对生产过程中的二氧化碳进行资源化回收利用。

（三）再生资源回收利用

重点是完善再生资源回收体系，规范市场秩序，加快废旧资源加工利用的产业化。

1.再生资源回收

重点规范国内再生资源回收领域的市场秩序，根据资源的不同特性，研究建立相应回收模式；从社区回收、再生资源集散加工市场等方面入手，推进再生资源回收体系建设试点，逐步建立规范完善的再生资源回收网络体系，培育再生资源集散加工基地，提高再生资源回收的有序性和规范性，使其健康发展。

2．再生资源加工利用

以提高再生资源加工利用产业规模和利用水平为目标，重点推进再生资源集散加工基地建设和再生资源回收利用产业化。鼓励生产具有高附加值的综合利用产品。淘汰技术装备落后、污染严重的生产工艺。重点推进废旧家电、废旧轮胎、废塑料、废纸、包装物、废弃木制品、废弃油品回收利用的产业化进程。

3．境外再生资源

对符合环境保护控制标准的资源性再生资源（如废钢、废有色金属、废纸等），应从政策上鼓励利用境外市场。强化进口境外可再生资源的检验检疫及其监督管理，严防掺混“洋垃圾”，规范有序进口国外再生资源，合理规划布局，加强集中和系统处理，条件成熟时建立进口再生资源资源化示范园区。

（四）农林废弃物综合利用

重点发展农业废弃物（包括秸秆、农膜、畜禽粪便等）、农产品加工副产品、林木“三剩物”、次小薪材等资源化利用；发展木基复合材料和经济合理的代木产品，综合利用废弃资源开发利用生物质能源。

鼓励废旧木材及其废旧木制品的回收再利用。

发展木材改性、防腐、抗虫和阻燃技术，推进其产业化。

重点工程

1．共、伴生矿产资源综合开发利用工程

继续支持攀枝花、白云鄂博、金川三大资源综合利用基地建设；在铁矿、铜矿、镍矿、油田等矿山建设综合利用示范基地；选择油砂、油母页岩储量大、含油率高的矿区，进行综合开发利用示范。以铁矿、铜矿、铝土矿、金矿、铅锌矿、钨矿为重点，建设若干个尾矿再选示范工程。以石油、铜矿、铁矿为重点进行残矿资源化回收利用。

2．大宗固体废物资源化利用工程

重点发展煤矸石、粉煤灰、冶炼渣、化工渣等大宗工业固体废物的资源化利用。支持大掺量利用固体废物应用技术的产业化；发展规模化和产品多元化的利废建材企业。发展具有较高发热量的煤矸石、煤泥、石油焦等工业固体废物综合利用发电；对现有的煤矸石、煤泥等综合利用电厂进行技术改造。推进脱硫石膏、磷石膏、氟石膏等工业副产石膏生产建材产品并产业化。

3．再生金属加工产业化工程

加快再生金属产业化建设项目，促进资源化利用上规模、技术上水平、产品上档次。建设若干30万吨以上的再生铜、再生铝、再生铅示范企业。

4．废旧家用电器、废旧轮胎等再生资源产业化工程

组织实施废旧家用电器回收处理示范，建设若干示范基地，有步骤、有计划地推进其产业化；建设若干废旧轮胎、废润滑油、废塑料等再生资源加工利用产业化示范基地。

5．再生资源回收体系建设示范工程

重点支持在24个城市建设回收体系试点，形成以城市社区回收站点为基础，集散市场为核心，加工利用为目的的三位一体的废旧物资回收网络体系，提高专业化、规模化水平。

6．农业废弃物和木材综合利用工程

实施秸秆发电和畜禽粪便生产沼气等可再生能源工程；实施林木“三剩物”、木基复合材料、速生材等资源化利用工程；推广木材改性和木材保护产品。

五、保障措施

认真落实节约资源基本国策，把综合利用资源，发展循环经济贯彻到制定和实施发展战略、发展规划、产业政策、投资管理以及财政、税收、金融和价格等相关政策中。

（一）加强制度建设，推进依法行政

加快资源综合利用立法进程，逐步形成以《循环经济法》为核心、《资源综合利用条例》为基础，包括主要废物资源化利用管理专项法规相配套的资源综合利用法律法规体系，加大执法监督检查的力度，逐步将资源综合利用工作纳入法制化轨道，依法推进资源的综合利用，对应当开展而不开展资源综合利用的企业要加大处罚力度。建立相应的市场准入和环境准入制度，防止二次污染，严厉处罚造成严重污染的企业。

完善资源综合利用标准体系。加大基础标准的制定力度，制定与国际接轨的技术标准，为资源综合利用提供统一的交流平台。

建立资源综合利用统计制度。将重要资源综合利用信息数据纳入国民经济统计体系，为国家宏观调控和企事业单位开展资源综合利用提供统一、权威的数据信息。

（二）加强规划指导，实施重点工程

各地区、各行业应根据实际情况，认真落实指导意见，编制本地区、本行业的资源综合利用规划，并纳入年度计划，按照规划重点和保障措施的要求，搞好规划的落实，保证目标的实现。

本着合理规划、突出重点、逐步推进的原则，组织资源综合利用重点工程建设，发挥引导和示范作用，带动资源综合利用的全面推进。各级政府对重点工程项目和重大技术开发给予投资和资金补助或贷款贴息支持。

（三）完善激励政策，抓好政策落实

进一步建立和完善适应市场经济体制的鼓励和扶持资源综合利用的政策措施。根据综合利用发展情况和技术进步的实际，适时调整和完善资源综合利用财政税收优惠政策。进一步完善和实施资源综合利用认定制度，落实好国家对资源综合利用的鼓励和扶持政策。研究建立和实施资源综合利用奖惩政策。

研究推行生产者责任延伸制度，充分考虑再生资源回收利用的驱动机制和环境外部成本，建立大宗废旧物品回收处理成本补偿制度，推动废弃电子电器、废旧轮胎等资源循环产业的形成。

各级政府应当优先采购使用再生资源或者一定比例再生资源为原料制成的商品。国家通过差别消费税等手段鼓励消费者购买再生利用产品。

（四）加强技术创新，推动技术进步

将资源综合利用纳入国家重大科技发展计划，组织相关领域的技术攻关。制订《中国资源综合利用技术政策》，及时向社会发布有关资源综合利用的政策、技术和管理等方面的信息。推动企业增强创新能力，引导企业有重点地开发和应用先进的资源综合利用技术。

加强资源综合利用领域的国际合作，借鉴国外的先进管理经验，引进先进适用的资源综合利用技术。

（五）加强宣传教育，提高全民意识

广泛、深入、持久地开展资源综合利用的宣传活动，不断提高全民的资源忧患意识、节约意识和责任意识。将资源综合利用纳入中小学教育、高等教育、职业教育和技术培训体系。新闻出版、广播影视、文化等部门和有关社会团体，要充分发挥各自优势，搞好资源综合利用宣传，宣传资源综合利用典型，曝光严重浪费资源、污染环境的现象。引导全社会树立正确的消费观，鼓励使用资源综合利用产品，逐步推行垃圾分类回收和利用，减少一次性产品的生产和使用，形成节约资源和保护环境的生活方式和消费模式。

（六）加强组织协调，扎实推进工作

资源综合利用是一项系统工程，涉及国民经济和社会发展的各个领域，需要有关部门的协调配合、共同推动。国家发展改革委将会同有关部门建立有效的协调工作机制，加强部门间的协调和配合，充分发挥行业协会及有关中介机构的作用，培育服务体系。地方各级人民政府有关部门、各企事业单位要加强对资源综合利用工作的领导，做到层层有责任，逐级抓落实，扎扎实实地推进资源综合利用工作的开展。

名词解释

1．资源综合利用 ：主要是指在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废物进行回收和再生利用。

2．矿产资源总回收率：是指采矿、选矿和冶炼三个阶段中，矿产资源得到有效回收利用的程度，它是反映矿产资源综合开发利用水平的综合性评价指标。

矿产资源总回收率=采矿回采率×选矿回收率×冶炼回收率

其中：采矿回采率是指采出资源储量占可采资源储量的百分比；选矿回收率是指精矿中的有用组分（或金属）的数量与原矿中有用组分（或金属）的数量的百分比；冶炼回收率指冶炼产品中所含被回收有用成分的重量占入炉精矿中该有用成分重量的百分比。

3．工业固体废物综合利用率：是指每年综合利用工业固体废物的总量与当年工业固体废弃物产生量和综合利用往年贮存量总和的百分比。

4．共生、伴生矿产：共生矿产是指在同一矿区（或矿床）内存在两种或多种符合工业指标，并具有小型以上规模（含小型）的矿产。

伴生矿产是指在矿床（或矿体）中与主矿、共生矿一起产出，在技术和经济上不具单独开采价值，但在开采和加工主要矿产时能同时合理地开采、提取和利用的矿石、矿物或元素。

5．共伴生矿产综合利用率：是指采选利用的共伴生矿产量（矿物量）与开采动用的共伴生矿产资源的储量（矿物量）的百分比。

6．木材综合利用率：指从原木—锯材—成品生产过程中对木材利用的比例，没有包括枝桠材的利用。

7．资源综合利用三大基地：我国攀西地区钒钛磁铁矿、包头白云鄂博稀土铁矿和甘肃金川有色金属矿是含多种金属元素的共生矿，是闻名中外的矿石宝藏。在1978年3月召开的全国科学技术大会上，攀枝花、白云鄂博、金川被列为国家矿产资源综合利用三大基地。

8．再生资源：是指生产、流通、消费等过程中产生的不再具有使用价值而以各种形态赋存，但可以通过不同的加工途径而使其获得使用价值的各种物料的总称。

9．废旧物资：是指在性能、规格和款式等方面已经达不到该物品应当达到的要求，但其具有使用价值或价值的属性是明显的，是再生资源的一部分。

10．林木“三剩物”：是指采伐剩余物（指枝丫、树梢、树皮、树叶、树根及藤条、灌木等）；造材剩余物（指造材截头）；加工剩余物（指板皮、板条、木竹截头、锯沫、碎单板、木芯、刨花、木块、边角余料等）。

11．“次小薪材”：包括次加工材（指材质低于针、阔叶树加工用原木最低等级但具有一定利用价值的次加工原木）；小径材（指长度在2米以下或径级8厘米以下的小原木条、松木杆、脚手杆、杂木杆、短原木等）；薪材。

12．木材改性：是用疏水性的基团取代木材成份中的亲水性羟基，或用树脂类化合物充胀木材细胞壁，从而减少木材对水的亲和力，在一定程度上提高木材的尺寸稳定性和抗微生物侵害能力。

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