从理论视角看当今环境治理（朱留财）

要点导读:《决定》是现代环境治理的纲领性文件，科学发展观是具有中国特色的环境元治理，环境善治是政府部门、企业部门和公民社会部门根据一定的治理原则和机制进行更好的环境决策，公平和持续地满足生态系统和人类的目标要求。因此，认真学习《决定》，以落实科学发展观为契机树立现代环境治理观念，从而科学、有效地开展好各项环保工作。

2005年，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)。从现代环境治理与善治理论视角分析，中国环境治理开始从传统模式向现代模式的历史性跨越的里程碑，也是发展模式从“以经济建设为中心”粗放型的经济增长向经济持续、环境友好、资源节约、生态安全的和谐社会跨越的里程碑。

现代环境治理结构历经了市场经营者的一元治理，政府和市场的二元治理，到政府、市场和公民社会的三元治理的变迁路径

环境治理就是在对自然资源和环境的持续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策，行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可持续性。环境善治则指政府部门、企业部门和公民社会部门根据一定的治理原则和机制进行更好的环境决策，公平和持续地满足生态系统和人类的目标要求。这三大部门是环境利益的所有相关者的集合构成，即指环境治理结构。20世纪90年代以来，伴随着市场治理的市场失灵、政府治理的政府失灵，日益增长的环境福祉的需求和环境权益的追求激发了公民社会的兴起，并成为环境治理的第三力量。特别是这种环境知情权、环境参与权和环境决策权等环境权益追求获得了国际环境法的保障。这样，现代环境治理结构变迁历经了从市场经营者的一元治理，政府和市场的二元治理，再到政府、市场和公民社会的三元治理的变迁路径。

从经济学发展的视角来看，环境治理变迁的背后有其深刻社会科学发展的历史渊源。古典经济学代表人物之一亚当·斯密主张用“看不见的手”的自由市场机制，但是导致经济发展中严重的外部不经济性，即严重的环境污染、资源枯竭、生态破坏等，此乃环境治理的市场失灵。凯恩斯等新古典经济学的代表人物主张政府干预，利用税收和“污染者付费原则”等“杠杆”政策调节，但是环境问题仍日益加剧，并逐步国际化和全球化(如跨境污染)，此即政府失灵。更有甚者，环境问题也越来越政治化，成为国际政治或区域政治的焦点问题之一。以现代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯为代表的新制度经济学派，将包涵观念、文化、政治、政策等制度分析融入经济分析，特别是将财产权利等纳入解决外部性的社会成本分析，为现代环境治理理论的形成奠定理论基础。

值得特别说明的是，现代环境治理同传统环境治理的区别。传统环境治理焦点在于环境问题产生的物质源头治理，而现代环境治理焦点则在于环境问题产生的思想和行为源头的治理。因此，科学发展观对环境治理的意义在于更新人们思想观念源头对环境的认识观念，并相应地采取一系列行动以实现经济绩效、环境绩效和社会绩效的最大化。

科学发展观是具有中国特色的环境元治理，为经济、环境和社会治理提供了基本规则

尽管环境治理与善治理论在中国发展较慢，但是科学发展观的提出，特别是《决定》的发布，意味着科学发展观是具有中国特色的环境元治理。

元治理包括制度和战略两个方面。制度上，元治理提供各种机制促进有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互关系。战略上，元治理促进建立共同的愿景，从而鼓励新的制度安排和新的活动，以补充和充实现有治理模式的不足。元治理意味着为个体行为建立共同的世界观和制度，稳定主要治理主体参与的方向性、愿景和行为准则。

科学发展观是关于在社会经济发展中如何进行经济、环境和社会综合决策的方法论，指导和规范政府部门、企业部门和公众部门的管理、生产与服务和消费等行为与决策。因此，科学发展观是关于“治理的治理”，亦即中国环境元治理。改革开发以来，快速发展的中国面临严峻的环境与发展的挑战。2003年，新一届中央政府审时度势地提出了科学发展观的理念，并不断完善和充实。此后又提出发展循环经济、构建和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会以及发展创新型国家等，使得科学发展观的内涵不断丰富和完善。科学发展观等一系列战略性制度安排就是环境元治理机制，为今后环境治理提出了治理机制、目标和愿景。但是，元治理并非建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府。相反，它承担的是制度设计，提出远景设想，促进各个领域的自组织，并使各式各样的不同目标、空间和时间尺度、行为以及后果等相对协调。科学发展观的提出为环境治理的三个维度，即经济、环境和社会治理提供了基本规则，有助于保障各自子系统内、系统间和复合系统治理机制的兼容性，因而可以促进治理绩效的提高。

《决定》作为创新性环境制度安排和现代环境治理机制的\"纲领性文件\"，标志着中国现代环境治理春天的来临

在《决定》中，“全面落实科学发展观”是现代环境治理的方法论。“把环境保护摆在更加重要的战略位置”是元治理措施，而“加快构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会”则是环境治理的目标愿景。

《决定》的第一部分指出了中国社会经济发展中的环境现状，即“发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国近20多年来集中出现”，并“呈现结构型、复合型、压缩型的特点”。提出了环境治理失灵的表现与环境保护的法规、制度、工作与任务要求不相适应:治理结构不合理，“公众参与水平有待提高”；治理机制不完善，“环境保护法制不够健全，环境立法未能完全适应形势需要，有法不依、执法不严现象较为突出”；治理能力欠缺，“监管能力”、“监测、信息、科技、宣传和综合评估”等“能力不足”。

《决定》的第二部分，提出了元治理的基本原则，即“以科学发展观统领环境保护工作”。要求环境保护同经济发展、社会进步“协调发展，互惠共赢”；通过“强化法治，综合治理”、“依靠科技，创新机制”、“分类指导，突出重点”等，促进现代环境治理与传统环境治理的有机结合。

《决定》的第三部分进一步明确提出了环境元治理机制，即一系列战略性环境制度安排。例如，“促进地区经济与环境协调发展”、“大力发展循环经济”和“积极发展环保产业”等。诸多“经济社会发展必须与环境保护相协调”的制度安排是环境元治理机制的主要内涵。

《决定》的第四部分则主要是现代环境治理与传统环境治理的结合。包括处理人与自然的关系、城市与农村、以及水、气、土壤和放射性污染因子的污染整治。

《决定》的第五部分则是现代环境治理的重要实施机制，也是环境善治最核心的制度安排，包括环境制度创新、市场机制运用、科技进步、能力建设以及全球环境治理、国际环境治理等方方面面。环境制度方面包括环境法律、“法规和标准体系”、“环境管理体制”、“监管制度”和“健全社会监督机制”。市场机制方面建立符合《可持续发展世界首脑会议实施计划》中倡导的“公私合作伙伴关系原则”的环境保护投入机制，即“引导社会资金参与城乡环境保护基础设施和有关工作的投入，完善政府、企业、社会多元化环保投融资机制”；“价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购”等环境经济政策以及传统环境治理，即污染物整治和生态恢复的市场化运营机制。在全球和国际环境治理方面，则通过“积极引进”(资金、技术和经验)和“积极宣传”(成绩和举措)和参与等良性互动机制，积极推进全球环境治理和国际环境治理，既“认真履行国际公约”，又树立负责任大国的“良好国际形象”。这些公约包括但不限于《联合国气候变化公约》、《生物多样性公约》《荒漠化防治公约》、《湿地保护公约》、《臭氧层保护公约》、《持久性有机污染物公约》等等。

以落实科学发展观为契机，树立现代环境治理观念，迎接现代环境治理的春天

环境善治的社会是和谐社会，是政府、企业和公民社会良性互动的社会，经济发展、环境友好、社会公平的社会，也是物质文明、精神文明、政治文明和生态文明和谐与共的社会。科学发展观将促进人们更新世界观、价值观和方法论，进而促进环境善治。《可持续发展世界首脑会议实施计划》指出:国内善治和国际善治是可持续发展不可或缺的组成部分。

事实上，尽管环境善治或现代环境治理等术语还没有成为环境政策分析的主流，但是其思想已经被权威人士所接受和认可。在经济全球化和环境全球化过程中，随着环境保护民间力量和绿色产业的发展，我国环境保护实施的政府命令—强制控制的方式也不适应形势发展的需要了，应该加以调整。要创造良好的法律制度环境，进一步壮大产业界和民间环境保护力量，使公众、产业界和政府三种环境保护社会力量良性互动，形成政府管制、市场调节和社会调节相结合的环境保护综合机制。本世纪头20年，是我国产业结构转型和加快实现工业化、城市化的重要阶段，环境保护也进入了政府调控、市场引导、公众参与的新阶段。这一时期，既是我国经济发展的重要战略机遇期，也是落实科学发展观，努力实现人与自然和谐的重要战略机遇期。

(作者单位:国家环境保护总局环境保护对外合作中心)