借鉴国外经验通过立法手段促进我国可再生能源发展

摘要：21世纪有可能是可再生能源技术的商业化发展阶段。在研发、示范以及商业化发展时期，世界上有许多国家采取了立法的手段促进可再生能源技术的发展和应用。我国有关部门和研究机构从20世纪80年代开始就如何利用政策手段推动可再生能源的发展开展了深入和细致的研究，并进行了大量的尝试。本文通过对国外利用立法手段促进可再生能源技术发展经验和教训的分析，提出了我国利用立法手段促进可再生能源技术发展的可能性。

1. 背景

1.1 问题的提出

我国在较长的时期内都可能面临需求增加和环境容量有限的窘境，制定我国的中长期规划，不能不考虑我国能源问题上所面临的这一矛盾，因此发展清洁能源成为我国可持续发展的基本要求，而可再生能源技术的发展使其成为清洁能源技术的选择之一。20世纪80年代以来，可再生能源技术走过了研发、示范的过程，21世纪有可能是可再生能源技术的商业化发展阶段。在研发和示范以及商业化发展阶段，世界上有许多国家采取了立法的手段促进可再生能源技术的发展。我国有关部门和研究机构也从20世纪80年代开始就如何利用政策手段推动可再生能源的发展开展了深入和细致的研究，并进行了大量的尝试，但是，这些政策往往带有部门和行政管理的色彩，随着政府职能的转换和变更，一些行之有效的政策得不到落实或没有持续性。在这种情况下，提出了尝试利用立法手段鼓励可再生能源技术发展的问题。

1.2 我国通过立法手段促进可再生能源技术发展面临的问题

在过去几十年里，我国对能源的管理主要是靠行政手段，尽管对法规、规章、制度的制定也十分重视，但真正能够上升为国家法律法规的规定很少，绝大多数属于部门规章或行政规范性文件，许多重要的规定不够规范化、法律化。与可再生能源发展直接相关的法律是能源方面的立法，特别是电力法和节能法等，其次是有关经济法和环境保护方面的法律。从这些法律本身和相关条款看，其缺陷是，号召和口号性的条文为主，缺乏实施的具体细则和相应的经济激励措施以及行政监督手段。这种缺憾的主要原因是我国政府职能中关于立法和执法的定位以及发展可再生能源的长远目标不明确。

纵观世界，各个国家发展可再生能源的目的各有不同。发展中国家(包括中国在内)的目的基本上是一致的：过去发展可再生能源的主要目的是解决农村能源问题、解决边远地区的供电问题等。发达国家的目的则与发展中国家有着本质的区别：在20世纪80年代，基本动力是受石油危机的影响，目的是解决能源供应的多元化问题；进入90年代后，主要目的已经演变为解决环境问题。无论是能源供应多元化还是环境问题的压力，都给可再生能源技术的发展提供了市场需求，由此带动了发达国家整个可再生能源产业化的发展。

我国发展可再生能源的目的是什么？是为农村和边远地区服务，还是为了可再生能源技术的商业化发展？是建立可再生能源技术产业，还是建立可再生能源技术市场？从可再生能源资源的角度看，我国地大物博，又有巨大的能源市场，同时我国的国力已经允许在可再生能源技术发展和商业化方面有所投入，也就是说我国已经具备发展可再生能源产业化和商业化的物质条件。从世界趋势看，发展可再生能源也已经不仅仅是为农村和边远地区服务，而是逐步走向商业化。因此，我国发展可再生能源技术和产业的目的应该发生根本性的转变，从立足于解决农村和边远地区能源问题，逐步转变到解决可再生能源技术的产业化和商业化上面来，既建立可再生能源的技术产业，又建立可再生能源的技术市场，使得我国的可再生能源在不太长的时期内，为改善我国的能源结构作出贡献。

法律是实现国家发展目的和目标的基本手段，有了明确的发展目的和目标，可再生能源立法才有其可能。通过立法促进可再生能源的商业化发展，需要的是明确的、可操作的、公开的、量化的具体条款。只有落实这样一些具体的条款，实现可再生能源发展的目标才有真正的保障。

2. 国外可再生能源立法综述与评价

2.1 国外可再生能源立法的案例研究

国外的政策大都是通过法律体现的。不论是强制性手段，还是经济激励手段，不论是国家采购手段，还是市场激励手段，都是以法律的形式确立的。自上世纪80年代开始，一些国家陆续制定了法律鼓励和促进可再生能源的发展。

2.1.1 美国

美国1978年通过的公共电力管制政策法案，鼓励电力公司购买可再生能源发电，以预测电力价格（80年代初期，美国许多电力公司以每桶40美元或以上的油价价格为基础，预测了可再生能源的上网电价，并依此与电力供应商签署了购电协议书）或可避免成本电价以及价格补贴提高和激励发电商和供电商的积极性。此项法案的实施使发电商和供电商签署了一大批上网电价在每千瓦时10美分以上的购电合同。

美国通过立法促进可再生能源发展的基本思路是国家或政府制定政策，通过市场机制使这些政策得以实现。特别是配额制的机制，实际是在强制性的宏观目标条件下，充分利用市场竞争机制，根据资源有效分配原则，以较低的成本实现高成本的发展目标。

2.1.2 英国

英国在可再生能源方面起步较晚，但通过其非化石燃料公约（The Non-Fossil Fuel Obligation, 简称NFFO）的政策促进了可再生能源的稳步发展。其主要内容是：英国的地区电力公司有义务或责任，保证在其所供应的电力中，要有一部分来自于非化石燃料资源。它为应用非化石燃料资源生产电力提供了一种保障的市场机制，其目的是要建立一个初级的可再生能源市场，以便在不远的将来，在不需要政府的财政支持下，可再生能源发电具有与常规能源发电相竞争的能力。NFFO实施机制的最大特点是由政府发布，通过招标和投标选择可再生能源项目开发者，竞标成功者将与项目所在地的主管电力公司按中标价格签订购电合同，合同期限在每次非化石燃料公约中都有明确规定。由于可再生能源发电成本目前仍高于常规能源发电成本，地区电力公司所承受的附加成本，即中标合同电价与平均电力交易市场价格之差，将由政府补贴，补贴则来源于政府征收的“化石燃料税”。这一措施有效地吸引了诸多的公司和企业来投资可再生能源发电项目。

英国通过立法促进可再生能源发展的基本思路是：政府制定具体的发展计划，在政府的监督之下，利用市场竞争的机制实现其具体目标。实际上其具体的措施是：以政府采购的形式，强迫用户接受可再生能源。其名称虽与美国实施的配额制不同，但其实质是相同的。因此，英国也在积极探讨实施配额制计划，其初步目标是实现可再生能源能够提供10%的电力。

2.1.3 荷兰

1998年，荷兰政府颁布了一项新的电力法，在该法中，对电力的生产、运输和供给制定了一系列的标准。更重要的是，在新电力法中规定了实施绿色证书计划。在绿色证书计划中具体规定了用户有购买最低限量绿色电力的义务。1998年2月，荷兰政府与代表所有电力公司的荷兰电力协会协商有关自由配额的协议，在协议中规定了到2000年，总电量消费的3%(即约1700 GWh)来自于可再生能源。这一标准适用于公司的总销售额，并非单个的产品或合同。根据计划，每向电网中输送10 GWh的可再生能源电量，厂商就会获得一份“绿色证书”，其市场价格为0.03-0.05荷兰盾/kWh，而达不到要求的公司每kWh要付5分荷兰盾的罚金。

荷兰立法的基本思路是：采用义务和自愿相结合的机制来鼓励可再生能源发展。当然，这种机制也是在经济激励基础上得以实现的。

2.1.4 德国

德国1991年制定了可再生能源购电法（Feed-in law），强制要求公用电力公司购买可再生能源电力。按照该法，风电的收购价格为零售电价的90%，公用电力公司必须按照这个价格收购风电。在这项法规作用下，最近十多年德国的风电发展迅速。截止2001年底，德国风电累计装机容量达到800万千瓦，居世界第一位。德国的公用电力公司不喜欢可再生能源购电法，抱怨增加了它们的成本。1998年德国政府对该购电法做了补充规定，设定了电力公司收购可再生能源电量的上限：电网覆盖区的可再生能源电量不超过该地区总电力消费的5%。

2000年4月1日，德国实行新的可再生能源法。新法要求公用电力公司按照固定电价购买可再生能源电力，而且必须优先购买。因此该法的全名是“可再生能源优先权法”。与1991年的购电法相比，1991年的购电法与电网的平均销售电价相关联。新法中的固定电价则是以各种可再生能源的发电成本为基础确定。

可再生能源的高电价在全国范围内分配，对所有的配电公司和供电公司都设定同等的份额。可再生能源发电技术不同，购电价格也不同。处于上游的电网运营商有义务按照补贴价格购买可再生能源电力，如果网内不存在向用户售电的电网运营商，下一家电网经营商应按照补贴价格购买这部分电力。

德国法律的特点是，对发电商和供电商均不提出指标要求，而是采取简单而有效的价格手段，以效益驱动企业，实现对可再生能源发展的支持。

2.1.5 丹麦

为了加速可再生能源的开发，丹麦采取了一系列的措施，首先制定了命名为“21世纪的能源”的能源行动计划，该计划的目标是在2005年，全国的CO2的排放量要比1988年减少20%，而到2030年要减少50%。为了保障这一宏伟目标的实现，丹麦政府将从两个方面着手，一方面是在节约常规能源的同时切实提高能源的利用效率，另一方面是提高可再生能源的利用比例，计划的目标是这一比例将由目前的10%左右提高到2005年的12%-14%。预计到2030年则要达到35%的水平，即平均每年增加1%左右。其次，丹麦进行了电力体制改革，并于1999年3月制定并通过了包括可再生能源发电目标的电力改革方案，在该方案中规定绿色电力的份额必须从现在的10%增加到2003年的20%。为了保证计划的执行，丹麦在新公布的电力供应法中明确要求电力公司有义务以固定的价格，向小规模的热电厂或可再生能源发电商购电。同时，根据改革计划，今后对可再生能源电力的支持将逐步转换为以竞争和贸易为基础的配额制度，到2003年底，所有的消费者必须确保电力消费中至少有20%的电力来源于可再生能源。再次，计划引入绿色证书系统，并通过近海风场的招标程序对该系统加以实施。此外，丹麦还采取了许多过渡性的政策，如逐步取消对风电的补贴（0.17克郎/kWh）；继续征收CO2税（0.10克郎/kWh）用来对可再生能源发电企业的补偿；政府规定可再生能源的最低价格，直到绿色市场的有效运行。

丹麦的机制实际上是荷兰和德国的结合，以政府大量补贴开始，逐步转向政府控制下的市场竞争，其最终目标是利用强制发展目标下的市场竞争机制，促进可再生能源的发展。

2.1.6 澳大利亚

1999年11月，澳大利亚联邦政府宣布了支持可再生能源发展的国家目标。规定到2010年，可再生能源发电量应增加到25500GWh，相当于全国总发电量的12%；可再生能源的供应量增加2%。该政策计划在全国范围内实施，要求所有的州和地区的电力零售商和批发商都应按比例执行这个措施。保证措施也将通过联邦立法实现，并计划于2000年开始正式实施。具体操作上，计划引进可再生能源绿色证书系统。首先，确定了在资源和技术方面合格的可再生能源，包括太阳能、风能、海洋能、水力、地热、生物质（沼气等）、农作物副产品、林业产品副产品、食品加工和加工工业的副产品、污水、城市垃圾、太阳能热水系统、可再生能源独立电力供应系统、使用可再生燃料的燃料电池。据此确定可再生能源厂商，合格的可再生能源厂商每生产1兆瓦小时的电量就得到一份绿色证书。责任方可以通过与可再生能源厂商签订合同获得绿色证书，或者以与个别当事人协商的价格购买绿色证书。证书可以在市场上进行交易。在每年的年末，应履行义务的批发商和零售商都要向管理者提供足量的绿色证书以证实各自已经完成了规定的义务。对于未完成规定配额的责任人处以罚款，处罚标准定在$40/MWh。但同时还规定如果在以后的三个季度内弥补了以前应完成的配额，则可以退回罚金。预计2010年，政策的实施将使电力的平均价格提高1.3%-2.5%.

2.1.7 日本

1997年日本制定了“促进新能源利用的特别措施法”。国家鼓励采用包括光伏发电、风力发电、无污染汽车、废弃物燃料制造、废弃物发电、废弃物热利用、温差能源、天然气热电联产系统、燃料电池和太阳能热利用等10种新能源技术，并且要求政府制定一套完整的促进新能源利用的必要措施：包括为促进新能源利用，政府要有计划地采取一体化的综合措施、促进能源消费者、项目开发商努力开发利用新能源、促进能源供应商采用新能源实现能源供给和促进地方公共团体应用新能源。为了促进新能源技术的利用，除了政府财政补贴之外，还要求政府部门、地方公共团体、公司企业等对于利用新能源予以充分理解，必要时给以协助。

2.1.8 印度

印度在20世纪90年代建立了非常规能源部和可再生能源开发机构，管理和推动可再生能源的发展。同时还采取了一些专门的政策措施推动可再生能源的商业化发展，例如100%折旧制度等。这些措施使印度的可再生能源产业有了明显的进步，到2000年，印度已经具备10MW的光伏发电和600kW以上风力发电设备的制造能力，光伏发电安装量超过100MW，风力发电装机超过1000MW，均为我国的3倍左右。

印度政策的不稳定性和我国有些类似，因此可再生能源发展起伏较大。

2.2 国外可再生能源政策评价

综观目前世界各国已提出的或正在实施的可再生能源扶持政策和措施，从国外立法促进可再生能源发展的性质可分为三大类，一是强制性手段，二是经济激励手段，三是自愿手段。

2.2.1 强制性制度

强制手段是国外大多数国家促进可再生能源发展的根本法律基础。这些方面各国的政策均有体现，但是其法律形式有很大的差别。美国特别是美国的个别州采取的是配额制，要求发电商必须生产或必须采购一定比例的可再生能源电力，德国、丹麦则要求电力公司必须购买可再生能源发电，并为可再生能源电力上网提供方便。

强制性手段又分为目标性质的和任务性质的。美国的配额制、荷兰的绿色证书、德国的高电价制度是目标管理的强制手段，不论是配额制还是强制购买，都有一定的发展目标为依据，因此发展目标是强制手段实施的基础，强制手段又是实现发展目标的保障手段。英国的非化石燃料公约制度则是任务性质下的强制购买，任务目标性质下的强制购买的特点是政府采购，或政府通过市场进行采购。我国的乡乡通工程，其实质是在实现农村电气化的同时，起到了以政府采购的手段，强制推行可再生能源发展的作用。

2.2.2 经济激励手段

尽管经济激励政策多种多样，但从使用的频率和广泛性来看，主要有以下种：

补贴政策：这是我国常见的一种激励手段，国外也屡见不鲜。一般而言，补贴有三种形式：一是投资补贴，即对投资者进行补贴。如我国政府对地方小水电建设的投资补贴，德国对风力发电的投资补贴即属此类。这种方式的优点是可以调动投资者的积极性、增加生产能力、扩大产业规模；缺点是这种补贴与企业生产经营状况无关，不能起到刺激企业更新技术、降低成本的作用。二是产出补贴，即根据可再生能源设备的产品产量进行补贴。我国目前还没有这种补贴政策。这种补贴的优点是显而易见的，即有利于增加产品产量，降低成本，提高企业的经济效益，这也是美国、丹麦、印度目前正在实施的一种激励措施。三是对消费者(即用户)进行补贴，例如欧洲大部分国家均对太阳能热水器的用户提供20-60%的补贴。

税收政策：一种是对可再生能源实施税收优惠政策，如减免关税、减免形成固定资产税、减免增值税和所得税(企业所得税和个人收入税)等。另一种是对非可再生能源实施强制性税收政策，如碳税政策等。各国的实践证明，碳税政策，尤其是高标准、高强度的收费政策，不仅能起到鼓励开发利用清洁能源的作用，还能促使企业采用先进技术、提高技术水平，因而也是一种不可或缺的刺激措施。

价格政策：由于可再生能源产品成本一般高于常规能源产品，所以世界上许多国家都采取了对可再生能源产品价格实行优惠的政策。如德国制定的电力法要求电力公司必须购买可再生能源电力，并要向可再生能源电力生产商支付消费者电价的90%；在美国“能源政策法”中规定，公用电力公司必须以可避免成本收购可再生能源电量，同时美国的一些州还作出按净用电量收费的办法。这些实际上都是电价优惠的措施。我国原电力部也就风力发电上网电价制定了较优惠的政策。理论分析和实践都巳证明，价格优惠是一项非常有效的激励措施，只要应用得当，可以起到促进技术进步和降低成本的作用。

低息(贴息)贷款政策：低息(或贴息)贷款可以减轻企业还本期利息的负担，有利于降低生产成本；缺点是政府需要筹集一定的资金以支持贴息或减息的补贴。贷款数量越大，贴息量越大，需要筹集的资金也越多，因此，资金供应状况是影响这一政策持续进行的关键性因素。目前德国对风电项目和光伏项目正在实施低利率贷款，利率从2.5-5.1%不等。

政府采购政策：例如美国、日本和德国采取的屋顶计划，实际上是通过政府采购或政府支持采购等手段。扶持尚未成熟的光伏发电产业。此外，政府支持的技术研究和开发活动也属于政府采购的范畴。

2.2.3 自愿政策

自愿制度是一些发达国家正在研究和实施的促进可再生能源发展的措施之一，其实质是一部分居民或企业，自愿支付较高的价格购买能源(包括电力)，利用其差价鼓励可再生能源的发展，例如荷兰的绿色电价制度等。自愿制度的基础是企业和人民的环境意识，欧洲国家特别是北欧国家人民的环境意识较高，实施自愿消费可再生能源制度有很大的公众支持基础。

2.3 国外可再生能源立法经验及对我国的借鉴意义

2.3.1 国外立法的成功经验

明确发展目标：发展目标是立法的依据。已经采取立法手段促进可再生能源发展的国家和地区，均有明确的发展目标。例如欧盟要求2050年可再生能源达到其能源生产的50%。各国在此基础上，制定了自己的发展目标，特别是分步实施的目标。例如丹麦规定可生再能源的利用比例将由目前的10%左右提高到2005年的12%-14%，预计到2030年要达到35%的水平。在德国，新的可再生能源法的目标是：可再生能源的发电比例从2000年的5%增加到2010年的10%。

确定合格的资源和技术范围：各国在立法的过程中也经过了详细的分析论证。只有针对经济合理的可再生能源利用技术的法律出台，其实施的可靠性和稳定性才有保障。例如德国和一些北欧国家将风力发电和生物质能源作为发展的重点，而南欧的一些国家，如西班牙等将风能和太阳能利用作为重点。由于这些能源技术的经济性已经较高，或接近商业化发展的程度，法律实施的经济成本较小。一些国家或地区希望覆盖所有可再生能源，例如，美国德克萨斯州确定的合格能源被定义为包括太阳能、风能、地热、水电、潮汐能、生物质能、生物废弃物和垃圾填埋气体等，由于各种能源的成本差异，要么法律规定比较复杂，要么法律实施难度增大，使得法律实施的成本提高，从而降低法律的有效性。

具体而明确的措施：各国在立法过程中不仅有明确的目标，同时也有实现目标的具体措施。例如美国过去的电量补贴，明确每千瓦时补贴费1.5美分；丹麦补贴0.17克郎；德国则规定了不同条件下上网电价的计算公式。法律的实施简单而明了。

具体的实效规定：由于可再生能源技术尚在发展之中，变化的因素很多，一些国家规定了法律实施的有效期。这种灵活性减少了立法过程中的争议，加快了立法的速度。

2.3.2 国外立法中存在的问题

国外通过立法促进可再生能源技术的发展，其经验是主要的。当然也有一些问题值得我国借鉴：

条款过于具体：例如德国模式，规定了不同风速条件下的电价；英国模式规定了具体的能源技术。这些在国土面积较小的情况下实施起来可能困难不大，但对一些资源条件复杂、经济接受能力参差不齐的国家(如我国)，如果照搬这些模式就比较困难。

目标过分宏大：例如欧盟提出的2050年可再生能源技术占其能源供应的50%的目标，在2010年也要达到10%，其经济成本很高。再如德国的销售电价大约为每千瓦时19分尼，而风力发电的上网电价为17.8分尼，常规技术发电的上网电价只有9分尼左右。在风力发电比例较小的时候对电价影响不大，但是这一比例如果达到10%以上，其经济代价非常可观。以2001年德国风力发电装机总容量为8000兆瓦、每年运行2000小时计算，年发电量达160亿千瓦时，相当于每年补贴13亿多马克或4亿多美元。

法律的不稳定性：特别是在美国，20多年来政策多变，有效期短，形成了许多短期效应。80年代，美国可再生能源发展大起大落，就是由于政策的稳定性差造成的。目前印度的情况也是如此。

3. 我国通过立法手段促进可再生能源发展的可行性和必要性

3.1 我国促进可再生能源发展的立法实践

我国是个发展中国家，资源和环境问题一直困绕着国民经济的持续健康发展，因此，我国政府也希望通过扩大可再生能源的开发获得更多的利益。我国进行可再生能源的立法的目的是要达到以下多个目标：保证能源的可持续利用；降低二氧化硫以及其它污染物的排放量，从而减少酸雨的危害范围和地方污染；为国家产业的发展提供新的机遇，迅速扩大产品在世界市场上的份额；实现能源供应的多样性和安全性；促进农村发展和就业率的提高；以及在尚未被电网所覆盖的农村地区初步实现电气化。同时法律实施的经济成本在国家财力可以承受的能力之内。因此，我国在利用法律手段促进可再生能源的发展方面进行了有益的尝试。与可再生能源发展的立法直接相关的法律是有关能源方面的立法，特别是电力法、节能法，其次是有关经济法和环境保护方面的法律。

3.2 我国可再生能源立法的可行性分析

3.2.1 我国可再生能源法律条款已有相当基础

我国可再生能源法律条款已经具备了一定的基础。除了上一节列举的相关法律法规外，实际上，我国的各省市自治区，乃至更下一级的有关机构也在可再生能源立法方面进行了一定的尝试。例如，在太阳能的利用方面，全国至少有10个县一级的人大通过了太阳能与建筑结合的相关法律，促进了这些地区的太阳能利用。吉林、内蒙古和福建等省区都有鼓励风力发电的具体规定。

3.2.2 就促进可再生能源发展进行立法是必要的

我国经济已经经历了长期的高速增长，今后能否保持稳定发展的势头，其中一个重要影响因素是能源工业能否适应国民经济发展的需要。尽管我国有丰富的能源资源，但结构不尽合理。例如，我国常规能源结构以煤炭为主，在电力能源消费构成中，煤电电量占80%以上，已经给生态环境带来了极大的压力，亟待改变电源结构，调整和优化能源结构。

从世界能源发展的趋势来看，加强可再生能源发电的开发力度，加快可再生能源发电的步伐，是各国共同的发展趋势。国内外的许多权威人士预测，在本世纪，随着能源资源开发的继续，可再生能源将会越来越显示出其重要作用。我国可再生能源资源丰富，全国的太阳能资源平均为5.9×106 kJ/(m2·年)，风能的理论可开发总量约为3200 GW，其中可利用的约有253 GW。此外，我国还有地热能、潮汐能以及生物质能等可再生能源。可再生能源的开发，既可充分利用自然资源，同时又可减轻经济发展对环境所带来的巨大压力。我国是个发展中国家，资源和环境问题一直困绕着国民经济的持续健康发展，因此，目前我国政府正在开展广泛的国际合作，积极引进国际上先进的政策手段，例如，可再生能源配额制（RPS）、系统效益收费（SBC），绿色能源证书等机制来促进可再生能源的发展。这些机制的实施都必须有相应的法律作为基础。因此就可再生能源的发展问题进行立法是必要的。

3.2.3 我国可再生能源立法的基本要求

根据国际的经验和我国的具体实践，可再生能源立法应该考虑以下几个方面：

1) 明确可再生能源的战略地位：明确可再生能源的战略地位是做好可再生能源工作的基础。目前，可再生能源在我国能源中的定位不明确，各方面重视程度不够，只有通过可再生能源立法，明确可再生能源在能源发展中的战略定位、才能规定政府的应尽职责和全社会应尽的义务。这样也才有可能要求国家在电力体制改革、投融资体制改革、环境立法等方面充分考虑促进可再生能源技术商业化发展的需要，建立必要的经济激励政策，鼓励可再生能源技术的商业化发展。

2) 消除可再生能源发展的市场障碍：可再生能源商业化和大规模发展的前提是营造可再生能源的市场，营造市场需要调整各种利益集团的经济和政治利益关系。比如，通过固定和公告电价制度，明确可再生能源发电企业和电网企业的关系，可以消除可再生能源发电上网的障碍;实施电价均摊制度，可以减少电网企业的损失，变电网企业的消极因素为积极因素等。因此，通过立法手段，调整各种利益关系，建立市场游戏规则，消除可再生能源发展的市场障碍，应该是立法的重要目标。

3) 建立可再生能源建设的资金保障体系：可再生能源建设成本较高，解决好可再生能源高成本的分摊问题，是促进可再生能源发展的重要条件。通过实施可再生能源成本均摊制度可以解决制约可再生能源发展的市场制约，调动资源丰富地区开发利用可再生能源的积极性，特别是农村能源建设、解决无电人口用电问题、支持可再生能源技术的研究与开发、资源普查、标准的建立等，都需要一定的资金支持。

4) 营造可再生能源市场发展空间：营造可再生能源的市场空间，需要明确可再生能源的发展目标和发展的路线图。国际经验表明， 只有营造了可再生能源市场发展的空间，才真正有可能吸引所有市场主体参与可再生能源的开发和利用。

5) 建立完备的工业体系：为了实现可再生能源技术的商业化发展，必须鼓励发展和建立完备的可再生能源技术装备制造体系。

6) 建立促进可再生能源发展的文化氛围：对全民开展关于能源短缺、珍惜资源和保护环境的教育，提高全社会利用可再生能源的自觉性，是成功开发和利用可再生能源的关键。通过立法可以要求政府机构要率先使用可再生能源，鼓励大型企业利用可再生能源，在一些有条件的地方，建立示范性工程，引导发展。并积极投入可再生能源的技术开发、装备制造和可再生能源生产；通过实施绿色能源自愿使用行动计划等，可以逐步形成新型的能源消费观念。