《科技日报》：软科学经典案例：南水北调的半个世纪论证

1952年，出生于山东济南的张基尧，还是一个7岁的孩子，但对北方缺水却有着切身体会。

这一年，毛泽东视察黄河。

南方为洪涝所累，北方为干旱所苦。在听取有关汇报后，毛主席提出：“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的。”

南水北调，一个宏大的战略构想从此拉开了规划研究的序幕。

幼年的张基尧不曾预料，40年之后，他的职业生涯将与世界最大的调水工程结下不解之缘。从水利部副部长到国务院南水北调办公室主任，他亲自参与了后期规划的研究、论证和建设管理过程。

调不调，从哪调，调多少，怎么调……这项重大工程决策的出台，从一个设想到付诸实施，经历了半个世纪的民主论证和科学比选。

一“定”经历了50年

1997年，京西宾馆，国务院召开南水北调工程审查委员会常委会议，讨论《南水北调工程审查报告（送审稿）》。

南水北调走哪条线？大家意见不一，上东线，上中线，会场上争论不休。

其实，早在40多年前，南水北调的规划工作就已开始，黄河水利委员会和长江水利委员会着手相关研究。从长江上游还是中游调，从干流还是支流调，设计了多种方案。1958年，中央政治局在北戴河召开会议，明确提出要把江、淮、河、汉、海各流域联系为统一的水利系统，加速制定规划。

到上世纪90年代中期，规划进入论证阶段。国务院认为，南水北调是一项跨世纪的重大工程，“一定要慎重研究，充分论证，科学决策”。为此，水利部成立了南水北调工程论证委员会，时任水利部副部长的张基尧便开始投入规划的论证工作。

镜头还是回到京西宾馆的这场论证会。

一开始，大家各持己见，认为非此即彼。经过激烈讨论之后，规划布局得到彻底调整：东、中、西三条线并非“你存我亡”，而是实行统筹兼顾、全面规划、分步实施。

按照南水北调的整体架构，由西向东的四条横向水带———长江、黄河、淮河、海河将被三条调水渠道串联起来，从而构成我国“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源配置格局，形成覆盖大半中国的大水网。

“最后形成的结论不仅成为大家的共识，也使规划与社会经济实际更加吻合。”张基尧回忆说。

2002年，中央审议并通过了《南水北调工程总体规划》。张基尧记得，在这次会议上，最后江泽民说了一句话———“今天就这么定了。”

然而，就是为了这个决定，用了整整50载岁月。

5部委（局），9省（直辖市），24个不同领域的规划设计及科研单位；6000人次的知名专家，110多人次院士参与献计献策；100多次研讨会，百余种比选方案，争论与规划相伴相生。

一方水土养两方人

俗话说，一方水土养一方人。可是，随着经济社会发展，要借用一方水，养活另一方人时，毛泽东时代无法预料的新问题便渐渐浮出水面。

张基尧告诉记者，除了布局线路之争，总体规划的矛盾主要聚焦在资源配置、节水、治污和筹资等方方面面。

在早期设计中，为满足北方缺水需要，认为调水多多益善。可在论证水资源科学配置方案时，有专家提出，节水本身也是一种资源配置方式，甚至节水比调水更合理。例如，部分专家认为，北方地区还有节水余地，城市用水量不一定要那么多。这个意见很快被及时采纳，中线调水量从145亿m3变成130亿m3。

通过分析北方受水区的缺水现状，在充分考虑节水的基础上，再确定调水规模，并对东线、中线沿线44个城市编制了水资源规划。这样一来，调水总量也从最初的1000亿m3变成448亿m3，工程规模大大减小。

第二个是调水区和受水区的矛盾。早期规划考虑更多的是受水区，却忽视了水源区环境、生态和水承载能力在调水后发生的变化。一个更无法预计的状况是，80年代后期，随着乡镇企业不断增加，水污染严重。有环保专家发出疑问：“到时候调到北方的会不会是一渠污水？”于是，确定了调水必须治污的原则，环保部门为此编制了东线工程治污、中线丹江口库区及上游水污染治理及水土保持规划。

解决了调水量、治污等问题后，规划编制者又遇到了一个经济难题———“谁来为工程买单？”既解决农业用水困难，又保证资金筹措，转换思路的结果是，把调水工程与市场需求结合，通过向城市供水，把以前挤占的农业用水份额返还给农业，让城市买单，把“计划水”变成名符其实的“市场水”。

“规划制定已远远超出一个工程项目的范畴，绝对不是水利部一家之言。它吸纳了来自生态环保、经济、地质、农业、物价、建设、文物保护等各个部门数千专家学者的意见。”张基尧说，南水北调工程与以往规划最大的不同在于，并非为调水而调水，而是一项涉及到建立资源节约型、环境友好型，构建和谐社会的事业。

人与自然、社会的和谐度越高，分歧就越少。人们对大型工程科学决策的认识也逐渐深化：从总量上，减少调水，加强节水；从区域上，分期建设，由小而大；从供给对象上，转向城市工业、生活用水，兼顾农业和生态用水。

2000年，朱镕基主持召开国务院南水北调工作座谈会，确定了“三先三后”原则，即先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水。2002年10月，张基尧就国务院审查意见，向全国人大常委会和全国政协做了汇报。当年12月23日，国务院正式批复《南水北调工程总体规划》。

河底隧道与空中渠道的“较劲”

除了宏观层面的水量和布局多种方案比较，实施技术和结构更像一个多元方程，比选之中，剪不断，理还乱。

———东线：过黄河，不过黄河，过黄河不到北京，过黄河到北京。

———中线：丹江口大坝加高，不加高；全线明渠，全线管涵，一半渠道一半管涵。

———西线，依次分步建设还是一步到位，走高线还是走低线……

仅仅以穿黄工程为例，布置方案就达40余个，分歧焦点在于上跨还是下穿之争。1999年，部分领导考察黄河时，有人提出，中线工程应从黄河上建一座大渡槽，再加上装饰灯光，宛如“黄河彩虹”，必将成为中原一大景观。也有人反对，主张从黄河底下打隧道，因为架设渡槽，就等于在黄河上插了一把大梳子，势必影响黄河防汛，更会造成泥沙淤积。

主张横跨与下穿的两个设计单位都给张基尧送来成箱的设计和地质资料，各有各的理。

“我就出了个主意，建立联合设计组，共同做两个同样深度的方案，最后再找国家层面的专家论证。”张基尧说，“两个方案都做到了初步设计的深度。经过慎重和深入比较，最后还是确定隧洞方案。”

70年代丹江口水库建设就已为南水北调预留伏笔，留有加高的空间。但在讨论中线方案时，有人提出大坝不需要加高，调水量仍可减少，这样可以减少移民，节省投资。“虽然最终没有采纳反对加高的意见，但它促进我们更深入、更全面的进行研究，也使决策更慎重。”张基尧说，即使现在开工建设了，也还会听到对规划、设计、管理体制、运行调度等等不同意见，还会遇到冰期输水等新问题。我仍都要把这些意见和问题作为财富，认真研究，全面分析，谨慎决策，力图使南水北调工程效益最高，风险最小，经得起历史的检验。

除了硬技术，软科学面临更大挑战

作为南水北调的“总领班”，张基尧坦言，总体规划、结构设计等硬技术虽然复杂，然而，最大的挑战还是来自新旧体制转换过程中，观念、体制、利益、方式的碰撞，“这种‘分娩的阵痛’渗透到工程的各个环节中”。因此，更需要软科学来消解这种摩擦。

南水北调是点多面长的项目集群，既带有公益性，由国家财政拨款部分资金，又同时向城市供水，收取水费，带有经营性。

因此，管理者处在多重利益的博弈之中。眼前和长远、局部和全局、部门和个人，各种矛盾纠缠交错。体制机制上的管理创新更为迫切和重要。管理者既要考虑到工程的特殊性和管理的统一性，又要发挥地方优势兼顾地方需求。一方面组建5个项目法人，按照市场机制，确定责任主体，由他们担负起筹措资金、工程建设、运行管理等责任。同时，实行委托制和直接管理相结合的模式，加大待建制的规模，调动中央、地方两个积极性。

“重大工程建设往往重视硬件建设，今后更应该加强管理科学的研究。”张基尧说，南水北调总体规划实现了跨学科、跨部门、跨地区的综合集成，在以后的建设和运行管理中，更应该广泛利用社会资源，集思广益，“减少自上而下的行政管理，增加自下而上的民主参与”。

南水北调工程实现科学决策之后，张基尧还希望通过探索，建立层次简化、接口明晰、摩擦力最小、效率最高的管理体制和机制。

也许，这才是软科学成功实践的意义所在。