促进可再生能源大规模发展的战略与政策

开发利用可再生能源是我国建立可持续能源体系，实现能源永继利用的根本出路，也是我国实施可持续发展的重要领域。可再生能源技术是我国战略必争的高新技术领域，其核心技术将反映一个国家的综合竞争能力。大力促进可再生能源的开发利用，掌握具有自主知识产权的核心技术，应该成为我国中长期能源战略和中长期科技规划中重要的优先领域。

可再生能源涵盖的范围，国际上不同的研究场合有不同定义。本研究所涉及的可再生能源领域，主要指风能、太阳能、小水电（电站装机容量不超过5 万千瓦），生物质能（不包括传统燃烧方式利用秸秆、薪柴、人畜粪便等）、地热能和地温热源热能、海洋能以及其他可以从自然界直接获取的、可再生的、非化石能源。

一、大力发展可再生能源的重要意义

1.1 适应世界范围内可再生能源快速发展的形势，尽快缩小与发达国家的差距，促进可再生能源产业发展和能源领域的技术创新。

当前，世界范围内可再生能源技术发展迅速。全球过去几年内风电和光伏发电的年增长率均高达30%以上，欧盟风电发电成本过去5 年间下降了20%，已经可以与常规电站竞争，进入了大规模发展阶段。太阳能光伏发电比投资预计到2020 年可降至1 美元/峰瓦，进入商业化推广阶段。我国可再生能源的开发利用已经有相当的基础，2002 年小水电装机2840 千瓦，风电40 万千瓦，生物质发电100 万千瓦。太阳能热水器已安装4000 万平方米，居世界第一。小水电技术居于世界先进水平（发达国家水电资源基本开发完毕），风力发电产业开始起步，生物质发电技术已趋成熟，但总体技术水平、发电成本与世界先进水平相比尚有差距。我国应抓住机遇，采用自主研发与成套引进相结合的方式，实现可再生能源技术和产业的跨越式发展。

1.2 开发和利用可再生能源是我国缓解资源瓶颈性约束和环境污染压力，保证能源可持续供应以及促进经济、社会可持续发展的根本出路我国当前面临能源供应短缺和环境污染两大压力。我国到2020 年实现GDP比2000 年翻两番的发展目标，能源需求量将达到25~33 亿吨标准煤。届时，我国能源资源供应不仅总量上面临更大压力，而且石油的进口依存度将超过60%，能源供应安全将面临极大的挑战。我国以煤炭为主的能源消费结构，也造成了严重的环境污染，SO2、NOx、粉尘等大气污染的70%～90%来自煤炭燃烧，酸雨面积已占全国的1/3，大气污染造成的经济损失已相当于GDP 的2%～3%。世界范围而言，化石燃料消费形成的CO2 排放，是造成全球气候变暖的主要原因。我国2000年的CO2 排放占世界的13%，2030 年左右有可能超过美国成为世界第一位的CO2排放大国。尽管发展中国家当前不可能承担绝对的、强制性的减少CO2 排放义务，但是随着发达国家减排承诺的履行，我国在未来国际谈判中也将会面临越来越大的压力。大力开发和利用可再生能源，是以技术创新应对气候变化的重要手段，也是我国制定和实施应对气候变化战略的重要措施。

1.3 开发和利用再生能源是解决农村基本用电和基本用能的重要途径解决常规电网难以覆盖的边远农村地区的用电问题，是我国建设小康社会的一项目标。但目前无电人口仍有700 万户，2900 万人。建立小型光伏发电系统和以小型风力发电为主的风-光、风-柴互补系统、微小水电、沼气工程等离网发电系统和户用发电系统，是解决边远农村地区供电的有效途径。我国目前已安装

微小风力发展机33MW，小型光伏发电系统920kWp，微水电174MW，解决了57 万户农牧民用电问题。农村被动式太阳房、沼气池等成为解决农村生活用能的重要手段。农村户用沼气池已超过1000 万个，年产沼气37 亿立方米，已推广被动式太阳房2660 万m2。并积极推广农村能源、环境、经济效益相结合农村可再生能源综合利用生态农业模式，将会更有力地促进农村地区的可持续发展。促进可再生能源在农村地区的开发利用，对边远农村地区发展经济、保护环境、实现小康目标有重要意义。

1.4 未来可再生能源领域的技术创新将在国家综合实力竞争中占据重要地位可再生能源是未来可持续能源体系的重要支柱。据UNDP 等国际机构预测，到本世界下半叶，可再生能源将逐渐取代传统化石能源而占据主导地位。可再生能源领域的技术创新能力，将成为国家综合竞争能力的重要方面，也将是国家经济、社会发展和国家安全的重要保障。当前，加强促进可再生能源发展的制度建

设，具有显著的前瞻性和战略性意义。另一方面，减缓气候变化的核心手段是技术创新，大规模开发和利用可再生能源，减少CO2 排放，是减缓气候变化的重要技术领域。这也将成为我国在能源领域推进技术创新的一个重要驱动力，也为我国实现跨越式发展，向可持续能源体系过渡提供了重要的历史机遇。

二、我国可再生能源发展的潜力

2.1 我国可再生能源资源的开发潜力巨大我国国土面积广大，可再生能源资源品种多，分布广，数量丰富。太阳能年辐射量在3300 兆焦/平方米•年到8400 兆焦/平方米•年之间。其中2/3 国土面积超过6000 兆焦/平方米.年（200 瓦/平方米），年日照数大于2000 小时，相当于每年2.4 万亿吨标准煤的储量。可以说只要技术可行、成本可接受，如此巨大的太阳能资源的开发利用量是没有上限的。我国陆地上离地面10 米高度层上风能资源总储量约32.26 亿千瓦，可开发利用的储量为2.53 亿千瓦。近海可开发利用的储量有7.5 亿千瓦，共计有10 亿千瓦。我国拥有丰富的水能资源，其中技术可开发的小水电资源量为1.28 亿千瓦，年生产电力0.45 万亿千瓦时，占我国可开发的水电资源总量的29.7%，也居世界首位。生物质能资源也十分丰富，目前农作物秸秆年产量有7 亿吨，可用作能源的约占50%，为3.5 亿吨，薪材合理年开采量为2.2 亿吨，各种工农业有机废弃物通过技术转换成沼气的资源潜力有310 亿m3,而且，秸秆、薪材、各种废弃物资源都随着时间在不断增加。此外，通过我国大量低质土地种植能源作物，以及对自然生长的多种能源植物通过改造育种，在未来也将有几亿吨甚至更多的生物质资源潜力。

我国有几千公里的海岸线，有潮汐能，波浪能，温差能，盐差能等各种海洋能资源。据专家估计，可供开发利用量为0.5 亿千瓦，其中在我国已能够开发利用的潮汐能为0.22 亿千瓦。我国是以中低温为主的地热资源大国，其资源潜力占世界的7.9%。总盆地资源潜力在2000 亿吨标准煤。其中可供开发的高温发电和中低温热利用的资源量分别为600 万千瓦和33 亿吨标准煤。

2.2 我国可再生能源的开发前景光明

要把可再生能源资源潜力变成实际的可利用量将主要取于各种可再生能源转换技术的发展、开发规模和政府扶持政策的推动。根据我国今后可再生能技术发展，市场环境的改善和政府政策支持，我国各种可再生能源开发前景将会十分光明。

（1）小水电是2020 年前能大规模开发利用最现实的资源。2002 年小水电装机已达2840 万千瓦，到2020 年其开发利用量可望达到8000 万千瓦，占可开发量的63%，到2050 年超过1 亿千瓦，占可开发量的80%。

（2）风力发电已经具备跨跃式发展的条件，2002 年装机已达40 万千瓦，2020 年国家发改委制订2000 万千瓦的目标完全可以突破，而到2050 可望实现3亿千瓦累计装机容量，占可开发量的30%。届时，风力发电将成为一种重要的可再生能源电力。

（3）太阳光电在2020 年后将进入黄金发展时期。目前太阳光电的发展数量比起小水电和风电都要小得多，到2020 年太阳光电装机容量为100 万千瓦。但随着技术进步，规模发展，初始投资和发电成本大幅度下降，2020 年后，将进入高速发展阶段。2050 年，累计装机超过上亿千瓦的期望是可以实现的。除太阳光电，太阳能热利用也是重要的发展方向。太阳热水器、太阳房等技术都已成熟实用，进一步发展好太阳能建筑一体化技术，太阳能热利用有着更光明的前景。2002 年太阳能热水器已安装4000 万平方米，居世界第一。2020 年和2050 年太阳能热水器推广应用将分别达到3 亿平方米和20 亿平方米的目标并不是奢望。太阳能热利用总量分别相当于3600 万吨标准煤和2.4 亿吨标准煤。

（4）生物质能资源是最具潜力的可再生能源资源，它品种多，资源量可以不断增加，而且采用的技术多样化，除转换成电力外，还可以转化为热能或液态燃料使用。2002 年生物质发电装机已达100 万千瓦，2020 年通过秸秆薪材高效直接燃烧，气化和沼气等发电技术，可以实现2000 万千瓦的装机，同时，大力开发沼气燃料及生物柴油、生活酒精等非电利用，使生物质能利用总量达到1.1亿吨标准煤，而到2050 年，实现4 亿吨标准煤以上的期望是完全可能的。

（5）地热能和海洋能受技术发展和地理位置等因素影响，在2050 年前将会适当地发展，但它们具有良好的发展远景。

三、可再生能源在我国能源体系中的战略地位

3.1 可再生能源将成为本世纪下半叶全球向可持续能源体系过渡的主要支柱

自上世纪70 年代以来，由于“石油危机”引起发达国家对能源安全供应的关注，可再生能源技术的研发受到广泛重视，并且取了突破性进展。自上世纪90 年代以来，发达国家减缓CO2 排放应对全球气候变化问题进一步成为发展可再生能源的巨大驱动力，使可再生能源大规模产业化有了迅速发展。可再生能源已成为欧盟等发达国家应对气候变化的核心技术手段，采取了强有力的促进和激动的措施，使可再生能源在近几年内大规模快速发展。德国和英国都通过立法宣布，到2020 年可再生能源在一次能源总消费构成中将占20%，欧盟则提出2050 年可再生能源达50%的发展目标。到本世纪下半叶时，可再生能源将逐渐取代化石能源而成为世界能源体系的支柱，从而呈现能源与社会经济的协调和可持续发展。

3.2 我国未来的经济、社会发展和能源需求情景分析

我国政府已制定了到2020 年全面建设小康社会的奋斗目标，到2020 年，GDP比2000 年翻两番，人均GDP 达3000 美元。当前我国正处于工业化中初级阶段，重化工业发展速度，人民生活从温饱向小康过渡，因此对能源需求的增长趋势强劲。综合国内研究成果，2020 年我国在充分挖掘节能潜力，大力度推进节能措施，改进产业结构，优化能源结构的基础上，能源需求量仍将达25~33 亿tce。这对我国以煤为主的能源体系将产生巨大压力，不仅环境污染将不可承受，而且能源资源的供应也不堪重负。石油对外依存度将超过50%，对国家能源安全也带来巨大的威胁。表 3.1 （略）给出我国未来经济发展与能源消费的一种情景分析。未来可再生能源的开发利用也势必成为国家向可持续能源体系过渡的主要途径。

到2050 年，我国人均GDP 按2000 年的不变价超过10,000 美元，基本实现现代化。届时能源消费将达50 亿tce 左右，从2020 年到2050 年，能源消费弹性约为0.35，与目前发达国家的水平相当，我国将以较低的能源消耗实现工业代和现代化的发展目标。

3.3 可再生能源在未来能源体系中的重要作用

根据未来发展目标及对可再能源技术的评价，对未来能源体系构成的情景分析列入表3.2（略）。在情景分析中，未来可再生能源的发展规模大都比2.2 节中可再生能源开发前景评价中的数据留有余地。表中水能、风能、太阳能和其它可再生能源发电，均按届时发电平均能耗折合为一次能源当量进行计算。

到2020 年，不包含大水电在内的可再生能源可占一次能源总量的8.6%（含大水电为5.4%），在能源供应中已开始发挥积极作用。到2050 年，可再生能源的比重可上升为21.6%（包含大水电可达27.5%）。煤炭到2020 年在一次能源中的构成下降到53.7%，到2050 年煤炭在一次能源中的构成将下降到40%以下，从根本上改变了以煤炭为主的一次能源格局。石油到2020 年需求量约4.5 亿吨，原油产量为1.8~2.0 亿吨，进口量将超过2.5 亿吨，进口依存度约60%，其后新增液态燃料的需求，将主要由煤炭液化和生物质液态燃料满足，或由天然气、燃料电池等替代，石油消费量争取不再大幅上升。天然气发展尚处于青年期，年产量将持续增加，到2020 年可望达到1000 亿m3，但需求量可达到1600~2000 亿m3，尚需较大规模进口。从2020 年到2050 年，维持3%左右年增长率是可能的。

到2020 年，核能装机达3600 万千瓦，2050 年达到2 亿千瓦是可能的，其余能源供应则依靠可再生能源满足。从2020 年到2050 年按GDP 再翻两番，年增长速度为4.8%计，到2050 年我国人均GDP 按2000 年价将超过10000 美元，届时能源消费将达到50 亿tce 左右。届时可再生能源在我国能源体系中将发挥至关重要的作用。2050 年以后，随着经济和社会发展所新增长的能源需求，可主要依靠发展可再生能源满足，从而向可持续能源体系过渡。

到2020 年，发电装机容量将近10 亿千瓦，包含大水在内的可再生能源装机比重达31.8%，发电用能在一次能源中的比重达49%。到2050 年，发电装机容量将超过20 亿千瓦，在一次能源中的比量可达52%。在电力装机中，可再生能源将占32.4%，包含大水电在内，其比重将达43.1%，见表3.3（略）

可再生能源在我国能源体系中将发挥越来越重要的作用，是我国长远解决能源资源紧缺和环境污染两大问题的根本出路，也是我国未来建立可持续能源体系的重要支柱。我国必须制定长远发展战略，克服当前机制上和市场的障碍，制定有效的激励政策，促进可再生能源的大规模产业化发展。

四、可再生能源发展的战略思路和目标

4.1 可再生能源发展的战略思路

可再生能源发展的战略思路可概括为：坚持“目标引导、国家扶植、市场推动、技术创新、企业竞争、公众参与”的方针，以国家可再生能源发展战略目标为引导，以法律、法规、财税等经济激励政策为保障，以当前解决日益严重和紧迫的资源瓶颈性约束和环境污染问题和长远解决国家能源可持续供应、保障国家能源安全以及减缓气候变化问题为驱动力，以加强技术创新、掌握关键技术、降低成本、建立完善的市场机制、推进可再生能源技术产业化和提高企业竞争能力核心，以提高可再生能源电力在电网中的份额为重点，实现可再生能源技术和产业化的跨越式发展。同时对解决边远农村地区的能源、电力供应以及能源、环境、经济的协调发展发挥重要作用。

促进可再生能源的发展，关键要把握好国家、各级政府主管部门、企业和社会公众各自的定位，建立起促进可再生能源产业健康发展的市场机制，使可再生能源企业在市场竞争中不断创新，发展壮大。

4.2 可再生能源发展的战略目标

为与能源领域中长期规划相协调，可再生能源发展的战略目标选择为2020年和2050 年，分别提出其发展目标。

2020 年的战略目标是：加快小水电的发展速度，发电装机容量达7000～8000万千瓦；加快风电、生物质发电的产业化步伐，风电装机达2000～3000 万千瓦，生物质能发电装机1000～2000 万千瓦；加强对太阳能光伏发电研发和示范工程的支持力度，光伏发电超过100 万千瓦；可再生能源发电总装机容量比2000 年翻两番，超过1.2 亿千瓦。加强推进太阳能热利用和建筑一体化，太阳能热器水面积达2.5～3.0 亿m2，生物质液态燃料年产量达1500 万吨。初步建立可再生能源的产业体系和市场机制，可再生能源在能源构成中占10%以上，同时以可再生能源为主体，解决农村无电地区的电力和能源供应问题。

2050 年的战略目标是：可再生能源技术达世界先进水平，形成完善的可再生能源产业体系和市场机制，形成小水电、风电、生物质能发电、太阳能光伏发电以及太阳能热利用和生物质燃料等其它可再生能源利用形式因地制宜、竞相发展、多种能源形式互补的协调发展态势，包含大水电在内的可再生能源在一次能源中的比重接近30%，可再生能源电力占总电量的比重超过1/3，为本世纪下半叶向以可再生能源为主体的可持续能源体系过渡打下坚实的基础。

4.3 可再生能源技术研发的重点领域

根据可再生能源发展的战略思路和目标，对可再生能源技术研发的重点领域归纳如下。

（1）风力发电技术，重点是兆瓦级大容量及变浆距、变转速新型风电机组和海上风电场技术。

（2）太阳能利用技术，重点研发先进光热转换材料、集热器结构部件、新型光伏电池材料和组件技术、并网和屋顶光伏发电系统以及建筑一体化技术等。

（3）生物质发电和燃料化技术。重点是生物质热解气化及发电技术，沼气生产及发电技术，纤维素类原料生物质酒精、生物质酶法合成生物柴油、生物质制氢以及城市垃圾综合利用技术。

（4）其它可再生能源技术，包括太阳能制氢、新一代地热综合利用技术、海洋能独立发电和综合利用技术，可再生能源综合利用和互补系统等。

五、促进可再生能源发展的政策与措施

5.1 明确可再生能源在我国能源战略中的长远重要地位，加强促进可再生能源发展的综合制度建设可再生能源快速、健康地发展，需要国家综合制度的建设，要形成国家立法、政策激励、公众参与的市场机制，促进可再生能源产业技术创新和大规模占领市场。当前要充分认识可再生能源对我国长远建立可持续能源体系的重要战略地位，加大对可再生能源发展的扶植力度，为可再生能源产业的发展创造良好的市场环境。鼓励可再生能源企业的竞争与创新，广泛吸纳社会资金和人才，使之成为新的投资热点和新的经济增长点。国家能源主管部门要加强协调和系统规划，逐渐形成和完善促进可再生能源健康发展的制度和机制。

5.2 建立和完善可再生能源发展的市场机制，激励创新，提高企业竞争力，加快可再生能源产业化发展企业是实施技术创新的主体，可再生能源的产业化发展，关键在于提升可再生能源企业的技术创新能力和市场的竞争能力，建立能够促进其健康发展的市场环境和市场机制。发达国家的成功实践表明，通过国家立法，实行强制性的可再生能源市场规则，对促进可再生能源产业化发展有至关重要作用。发达国家普遍推行的促进可再生能源发展的机制有配额制、购电法（或保护性电价制度）、竞争性招投标制度（或特许经营权制度）。根据我国实际情况，当前以实施保护性电价制度较为适宜，在酝酿中的《可再生能源促进法》中，也拟采取该种机制，并与国家可再生能源的发展目标相结合，以价格和数量两个方面的规定，保障可再生能源促进机制的形成。

5.3 加强政府扶植力度和调控能力，为可再生能源产业的发展提供良好的政策环境和发展舞台

我国对可再生能源的发展一直采取积极支持和扶植的态度，已有若干个行政法规和地方性法规。这些政策措施对于再生能源的发展起了重要推动作用。但还没有形成系统的和配套的综合性政策体系，支持和扶植的力度也有欠缺，资金的来源和渠道也没有根本保障。国家应建立支持可再生能源的财政专项资金（或公共利益基金PBF），列入国家经常性财政预算项目之中，并建立专门的政策性融资体制，以支持可再生能源技术研发和产业化发展。同时政府主管部门要加大调控力度，加强对可再生能源市场以规范和监督，调控好价差分摊和各方面的利益，为可再生能源产业发展提供良好的市场环境。

5.4 建立和健全可再生能源产业化的技术支撑体系和服务体系，保障可再生能源产业的健康发展

在当前可再生能源技术迅速发展的形势下，需要建立完善的技术支撑和服务体系，规范和促进其健康发展。因此，要制定各项可再生能源技术和产品的国家标准和行业标准；支持建设风能、太阳能、物质能等可再生能源设备和产品的检测机构，积极开展可再生能源设备和产品的检测；建立风能、太阳能、生物质能等可再生能源设备和产品的认证体系，实施可再生能源电力认证制度；积极培育可再生能源技术服务市场，支持可再生能源专业性服务企业的发展，对可再生能源技术的推广和服务提供支持。

5.5 强化政府职责和电网企业普遍服务义务，促进可再生能源在农村地区的开发利用各级地方政府负有保障农村地区基本用电和基本用能的义务，需要用财政手段和强制性政策为农村地区供电和供能。开发利用可再生能源是解决边远农村地区用电和用能的重要途径，特别是可再生能源离网发电和户用发电系统是解决无电人口基本用电的主要手段。政府在加大资金和政策支持力度的同时，要强化电网企业的社会普遍服务的义务。电网企业应当充分利用小型风力发电系统、小型光伏发电系统、风光互补发电系统、微（小）型水力发电系统等可再生能源技术离网发电系统和可再生能源户用发电系统，解决无电人口的基本用电和基本用能，政府在投资和费用上给予补贴。同时要积极支持和推广能源开发、环境保护和经济效益相结合以农村地区可再生能源的综合利用模式，使可再生能源的开发利用成为解决“三农”问题的重要手段。

5.6 加强可再生能源领域的研发和技术创新，并作为优先领域纳入国家中长期科技规划可再生能源技术是我国战略必争的高技术领域，是国家建立可持续能源体系的核心技术，也是反映国家综合科技实力和国家综合竞争力的一项重要标志。我国应坚持自主研发与技术引进相结合的方针，掌握核心竞争力技术，实现产业化。

当前要把大规模开发利用可再生能源关键技术作为优先领域，纳入国家中长期科技发展规划，加大研发投入，给予重点支持。在可再生能源技术研究和产业化过程中，应处理好核心技术的长远攻关目标与近期产业化项目的关系，处理好成套引进与自主研发的关系，处理好主流技术路线与创新性技术路线的关系，处理好研发项目竞争立项与科研能力平台建设的关系，形成并完善国家能源领域的科技创新体系。

5.7 加强可再生能源信息传播和公众意识的培养，吸引社会对可再生能源开发利用的广泛参与

国外实践表明，公众的广泛参与和舆论的导向对可再生能源的发展有至关重要的影响。通过信息传播、教育、培训和科技普及等手段，提高和增强公众开发利用可再生能源的意识，促使公众和企业自觉认购可再生能源电力和使用可再生能源产品，参与可再生能源的开发和利用，吸引社会对可再生能源产业投资，兴办可再生能源生产企业和服务性企业，促进可再生能源的发展，同时使政府和企业在可再生能源开发利用的规划和义务方面受到公众和舆论的监督，形成促进可再生能源发展的健全机制。

5.8 加强国际合作，促进先进可再生能源技术向国内转移当前世界范围内可再生能源迅速发展的形势，有利于开展国际合作。发达国家也十分关注中国的广阔市场。在国内加强对可再生能源技术研发和产业化力度的同时，要加强研发领域的国际合作和成套技术的引进，积极参加双边、多边的国际合作计划，特别是应积极参与在《气候变化公约》框架下的技术转让和国际合作，引进资金和技术，促进我国可再生能源技术和产业的发展。同时积极支持国内企业和研究机构向国外出口可再生能源技术和产品，提高我国可再生能源领域的国际竞争力。