《中国经济时报》：按市场化方向加快推进电网企业股份制改革（陈望祥）

２００２年３月国务院颁发的国发〔２００２〕５号“电力体制改革方案”，是一份十分重要的电力体制改革的纲领性文件。这个文件是广泛征求电力系统内外专家，各省（区）、市政府和社会人士，归纳了各方面的意见，经党中央、国务院反复研究讨论制定的。这三年来，重组国家电力公司资产，实行“厂网分开，竞争上网”的改革，取得了很大的成绩。当前，我们要学习贯彻十六届五中全会公报的精神，在继续完善“厂网分开，竞争上网”的同时，要制定计划，贯彻落实５号文件规定的各项改革，特别是要进一步推进“输配分开”，加快电网企业股份制改革，促进我国电力市场化改革取得突破性进展。

一、电网企业实行国有独资，集中垄断管理的体制，是电网发展滞后的根本原因

（一）电网发展严重滞后：改革开放以来，“八五”期间电网建设投资仅占电力投资的１３．７％，“九五”期间增加到３７．３％，“十五”期间电网建设投资比重不会超过３５％，世界上许多国家的电网建设投资一般要占电力投资５０－５５％左右。近几年，电源建设发展很快，“十五”期间，新增装机容量１．８亿千瓦，２００５年年底全国装机容量将达５．１亿千瓦，而全国超高压输电网架，中、低压配电网和农网缺少新建扩建和更新改造资金，已经出现线路输电能力不足，变压器满载、超载，甚至部分地区卡脖子现象，电网建设严重滞后，而其主要原因是电网建设资金严重不足。

（二）电网企业财务状况恶化：对两大电网公司财务现状分析，国家电网公司资产约为１２０００亿元，南方电网公司资产２６００亿元，两大电网公司的资产负债率都很高，各为６３．５％和６０．６０％，每年增长很快。近两年，两大电网公司售电量增长率为１２－１５％。由于电价调整，销售收入和销售成本同步增高，年增长为２１－２２％左右，净资产盈利率约为１．５％左右，远较电信、石油等其他行业为低。国家电网公司与南方电网公司相比，其总资产为４．５：１，售电量为４．４：１；而总利润为２．７：１，说明电网企业并不是规模越大效益越好。国家电网公司下辖华北、华中、华东、东北、西北五大区域电网公司经营状况差距很大，其中西北电网公司从２００３年开始连续三年全网亏损，青海、新疆两省（区）电力公司亏损很大；华中电网公司经营效益也不好，全国省（区）、市电网公司一般的资产负债率达７０－７５％左右，电网企业财务状况不断恶化，经营管理逐步陷入困境。

（三）“代管”、“上收”削弱农电发展后劲：这几年两大电网公司将原来地方的趸售和部分“自发、自供、自管”县供电企业，实行“代管”。将部分趸售和“自发、自管、自供”县供电企业的地方资产、集体资产实行“上收”。但“代管”不是“改制”，“上收”不能“平调”，其结果，削弱了为８亿农民服务，国家已经投入３０００亿农网改造资金的农电企业的发展后劲，相当部分的趸售和“自发、自管、自供”县不愿无偿上交地方和集体的资产，而“代管”反而增加了电网供电企业“人、财、物”的负担，增加了供电成本，农电企业普遍亏损，缺乏资金投入农网更新改造和继续发展，地方政府原来还管一管农电，现在“代管”、“上收”了，也没有力量去管农电了。

（四）电网企业实行国有独资，集中垄断管理体制的弊端：电网企业和其他行业性质不一样，电网企业由于它的生产运行和经营管理的区域性、地方性、多元性，公益性、社会性很强，实行国有独资，集中垄断管理的体制弊端突出：１、削弱了区域电网公司的法人地位，扼杀了区域电网公司发挥区域优势，自主筹资，独立经营管理的积极性；２、部分供电企业利用电网垄断特权，虚设产权，干股控股，压价收购小水电和小电网，低价上网高价下网，侵害地方和群众利益；３、有一些电网企业，搞职工持股，搞关连交易，利用垄断特权牟利；４、实行首长式管理，缺乏内部和外部的监督；５、缺乏“科学决策、民主决策、依法决策”的机制；６、缺乏经营责任心，无视企业财务情况和经营效益等。２００３年，国家审计署对电力行业全面审计揭发出来大量违法乱纪的事实，可以充分说明集中垄断管理体制的弊端。

二、电网企业实行投资多元化，产权股权化，管理公司化是解决电网发展滞后和推行电力市场化改革的必经之路

（一）“十一五”期间电网建设资金需求巨大：据国家电网公司“十一五”电网规划，电网建设资金需求巨大，达９０００亿元。这一笔巨额资金从哪里来？按照建设项目实行资本金制度规定，国家电网公司需有自有资金作为资本金，为电网建设资金的２０％，约１８００亿元。按照国务院国发〔２００２〕５号文件规定，划出１１个电厂共６４７万千瓦股权容量出售盘活可充作资本金约３３０亿元；国家电网公司每年提取折旧和利用部分利润充作资本金也只有数百亿元，国家批准允许国家电网公司发行企业债券的数量有限，因此国家电网公司可以用作资本金的自有资金不会超过１０００亿元，资本金的缺口很大。国家电网公司的负债率已达６３．５％，“十一五”期间将再举债近７０００－８０００亿元，负债率将不断增加到８０－９０％，甚至超过１００％，不可想像这是一个怎样的企业。解脱电网企业财务困境的唯一出路，就是必须改变电网企业国有独资，集中垄断管理的体制，实行电网投资多元化，产权股份化和管理公司化。这是解决电网发展滞后的一条必经之路。

（二）电网企业要进行改革才有出路：十六届三中全会决议明确提出：“为适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本，集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”我国是社会主义国家，其基本经济制度是公有制为主体，多种所有制共同发展，股份制表现为同一公有性质（如中央、地方、国有企业）的资本相互持股和融合，也表现为不同性质（国有，集体，个人）资本相互持股和融合。在电力行业的发电侧，已经实施了中央、地方国有电力企业相互控股，参股，共同投资建设股份制发电厂，少数私人资本也参加进来了，创造了我国电源建设蓬勃发展的大好局面。相比之下，我国电网企业仍保持国有独资，集中垄断管理的体制，必然陷入资金短缺，财务状况恶化，发展滞后的严重困境。由此可见，电网企业也必须和电源企业一样走投资多元化，产权股份化，管理公司化的道路。打开筹资渠道，使电网企业有足够的资金，摆脱建设资金短缺的局面，促使电网和电源得到协调发展，推动我国电力工业走上健康发展的轨道。

三、电网企业实行股份制改革的模式

（一）电网企业改革的依据：国务院国发２００２５号“电力体制改革方案中规定，我国电力体制改革实行在总体设计下，分步推进改革的方针，在第六章（二十五）、（二十六）、（二十七）、条中规定：“用一年时间组建国家电网公司，区域电网公司及各发电企业，各区域电网公司要抓紧完善竞价上网技术支持系统和环保实时监控设施”，“完成上述改革后，在做好试点工作的基础上，逐步实行输配分开，在售电环节引入竞争机制”，“及时总结电力体制改革经验，进一步深化区域电网企业的体制改革”。在第三章（十二）条规定，““十五”期间，电网企业可暂不进行输配分开的重组，但要逐步对配电业务实行内部财务独立核算”。“目前在一县范围内营业区交易的多家供电企业，应以各方现有配电网资产的比价为基础，组建县级供电有限责任公司或股份有限公司”这是５号文件已经规定的电网企业改革任务。

（二）电网企业的定位和职责：国务院国发［２００２］５号文件对电网企业的定位和职责的规定也很明确。在第三章（九）、（十）、（十一）、（十二）、（十三）、（十五）条中规定：“区域电网公司按现代企业制度设置，做到产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学，享有法人财产权，承担资产保值增值责任”。“区域电网公司根据电力市场发展的具体情况以及合理的企业法人治理结构，将区域内的省级电力公司改组为分公司或子公司，负责经营当地相应的输配电业务”。“国家电网公司的主要职责是：负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题，参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程，近期负责三峡输变电网络工程的建设管理”，“受国家有关部门委托，协助制订全国电网发展规划”，“区域电网公司的主要职责是：经营管理电网，保证供电安全，规划区域电网，培育区域电力市场，管理电力调度交易中心，按市场规划进行调度”，同时也规定“对现国家电力公司系统所拥有的辅助性业务单位和‘三产’，多种经营企业进行重组”。“在厂网分开的重组完成以后，允许发电和电网企业通过资本市场上市融资，进一步实施股份制改造”等等。

（三）区域电网公司的股份制改革：根据我国国土辽阔，各区域经济社会发展差异性很大，区域电网是我国电力工业发展自然形成的，已有很久历史。５号文件规定区域电网公司具有法人地位，享有法人财产和独立自主经营权利。由于当前迫切需要新建扩建和更新改造区域电网的７５０，５００，３３０，２２０等骨干输电网架和新建扩建电厂接入系统的超高压输变电设施，区域电网公司需要大量电网建设资金。因此必须率先进行投资多元化，产权股份化，管理公司化的改革。

区域电网公司股份制改革模式可以采用由区域电网公司控股，五大发电集团公司和区域内各省（区）市电力，能源，建设投资公司参股。各控股、参股单位按照股权份额，委派代表参加区域电网公司的董事会、监事会。按照“公司法”和共同制定的“股份有限公司章程”进行运作。上世纪九十年代国家计委曾经规定：建设电厂的业主需要拿出相当于２５％的电厂建设资金，配套投资建设电厂送出工程。当时，电力部门实行这项规定，只承认这项资金是贷款，电网负责还本付息，而不承认产权。如今，仍可规定电厂建设业主配套投资建设送出工程，按投资比例，拥有产权，派出代表参加区域电网公司的董事会。区域电网公司还可在投资、金融、证券市场上筹资电网建设资金，在条件许可时，组织在境内外上市以开拓投资渠道，并且按照“公司法”组织“产权清晰，权责明确，管理科学，政企分开”的实行现代化管理的区域电网股份有限公司。并且按照５号文件规定，将区域内的省（区）、市电力公司改组为子公司或分公司。

（四）国家电网公司的改革：目前，国家电网公司的性质是一个“半行政性”半企业性的“公司”。国家电网公司是“半行政性”公司。表现在：它和过去的电力部或国家电力公司一样，实行集中，垂直，一体化的垄断管理，而且比电力部或国家电力公司时期对人、财、物的行政管理更加集中，更加垄断。所谓“半企业性”公司是它收取三峡电站销售给各区域电网公司电力电量的过网费和部分区域和区域之间交换电力电量的过网费。国家电网公司既不生产电力，也不销售电力，它的销售电量、销售收入，总资产，净资产，总利润以及净资产负债率和利润率等，各项财务指标都是从下面的电网企业汇总的合并报表。国家电网公司只负责三峡电站向各区域电网输送电力，电量和跨区间输送电力电量的调度工作，协助国家行政主管部门制定全国电力发展规划，负责建设和经营三峡输配电网络工程和跨区域输变电和联网工程。因此，国家电网公司的改革方向，应是取消其“半行政性”公司的性质，按５号文件规定的任务，改革成为一个建设及经营三峡输变电工程及跨区域输变电工程的企业。

根据我国和国外电力工业发展的实际情况，美国国土面积和我国相当，２００４年全国已有装机容量９．３８亿千瓦，分成中东部，西部，和德州三大块，十个安全区独立管理运行；日本国土面积只有２０几万平方公里分九大电力公司独立管理运行；欧洲已经联网，参加联网的１０几个国家的电网都实行独立管理运行。我国有六大区域电网，２００５年全国装机将达５．１亿千瓦，２０２０年预计将达１０亿千瓦左右将达到美国目前水平。在发电侧有五大发电集团，６０－７０多家地方电力，能源，建设投资公司，合资投资和建设电厂。不可能设想在输电和配电侧只要设立一个全国性集中，垂直，一体化垄断管理的电网公司来管理庞大，复杂的五大区域的输、配电电网，也不可能设想只有国家电网公司一个法人而五大区域电网公司，省（区）市公司及上千个供电公司都是子公司或分公司。国家电网公司改革的方向也应是成为投资多元化，产权股份化，管理公司化的现代企业，根据５号文件规定，其管理经营范围不应包括五大区域电网公司管理的输配电电网的经营范围，也不需要组织一个全国性的电网垄断集团，如果这样做，不仅不符合５号文件规定，而且只会对广大的输、配电电网企业的发展和运行管理十分不利。

（五）农电管理体制改革：１９９８年６月份以前，全国２４００多个县级供电企业有１／３直管直供县，１／３趸售县，１／３自管自供县，在１９９８年６月到２００３年国家投入农网改造资金后，两大电网公司“代管”，“上收”了几乎全部原属地方的趸售县和部分自管自供县供电企业。“代管”后，按文件规定县级供电企业需要进行股份制改制。农电管理体制改革是电网企业改革的重要组成部分，首先要明晰产权，要对全国２４００多个县级供电企业，１１０千伏及以下的配电网资产，按１９９８年６月份以前原属中央及地方的国有、集体、个人所有的资产及１９９８年６月份以后投入的农村电网建设与改造项目投资中，中央财政及地方财政分享的权益划分清楚，因为县级供电企业是直接服务和支持“三农”的供电企业，需要得到地方政府的支持和帮助。因此，仍应实行上世纪八、九十年代中央和国务院提出的“地方为主，县为实体，统一规划，统一调度”的方针。１９９８年６月份前已属于地方体制的趸售县和自管自供县最好不要上收，１９９８年以后所投入的农网建设与改造项目资金按资本金制度规定地方国资委应享有地方财政按比例分到的产权权益。产权清晰后，中央和地方的出资人就可委派出资人代表，共同组成县供电企业的董事会，按“公司法”和公司章程进行运作，县级供电企业可以在投资市场，金融市场，证券市场上进行筹资，甚至可以吸引民营资本，扩大１１０千伏及以下配电网的投资渠道，增强农网建设资金，加快农电发展，支持“三农”，为８亿农民服务。