因地制宜推进城乡一体化加快社会主义新农村建设——成都市金牛区城乡一体化实证研究（关锐捷,龙文军,张照新,陈洁,王欧）

前言

成都市金牛区推进城乡一体化的实践与探索，对经济较发达地区、特别是大中城市城近郊区有较强的指导意义和研究价值。本研究旨在进行深入调研的基础上，认真贯彻党的十六大及十六届三中、四中、五中全会精神，按照科学发展观的要求，总结评价金牛区推进城乡一体化发展的经验，深入分析统筹城乡经济社会发展存在的困难和问题，着眼于解决“三农”问题，重点分析城乡国民待遇差异及其原因，从社会发展、政府保障、经济发展的角度，借鉴国内外推进城乡一体化经验，提出金牛区统筹城乡经济社会发展的政策措施，为制定 “十一五” 规划和2020年远景目标提供理论和政策参考。

中国共产党十六届四中全会，明确提出了我国构建社会主义和谐社会的任务，强调形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化，建设社会主义和谐社会，是党中央审视世界发达国家工业化、城市化的进程，根据我国经济和社会发展的阶段特点，站在国民经济和社会发展全局的高度提出来的战略目标。其实质就是把城市和农村的经济和社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系综合起来统筹加以解决，逐步建立城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补、良性循环、共同发展的新格局。党的十六届五中全会又提出了建设社会主义新农村的建设目标，这为推进城乡一体化为工作注入了新的内涵，提出了更高的要求。

一、充分认识推进城乡一体化所处的时代背景

经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不断发展，我国社会生产力水平明显提高，综合国力显著增强，人民生活水平总体实现了由温饱到小康的历史性跨越，为在新时期缩小社会差距、促进社会公平、完善社会保障、发展社会事业、加强社会建设和管理等提供了较为充分的物质保证。

胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”按照胡锦涛总书记提出的“两个趋向”的重要论断，准确判断我国经济社会发展形势，对于及时采取有力措施，以工促农、以城带乡，解决好事关全局的“三农”问题，具有重要意义。

回顾改革开放以来所取得的巨大成就，我国经济结构发生了令人瞩目的变化，综合国力明显提高，逐步改变城乡二元经济结构的条件正日渐具备，总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。一是2005年全国人均GDP由221美元增长为1700多美元；二是农业总产值在GDP中的比重由28.1%下降为12.5%；三是农业劳动力在总就业中的比例由70%以上下降为46%；四是城镇化率由17.9%提高为43.0%。按照世界经济发展规律，一般认为工业反哺农业的经济指标是，人均GDP高于1000美元，农业在GDP中的比重低于15%，农业劳动力在总就业中的比例低于30%，城镇化率高于40%。以上分析表明，除了农业劳动力在总就业中的比例的指标，由于中国人多地少的基本国情难以逆转，而仍旧偏高以外，其他重要指标都已达到了工业反哺农业、城市支持农村的条件。国际经验还表明，当区域城市化水平超越50%后，区域社会由传统社会步入现代社会，开始向城乡融合即城乡一体化方向迈进。因此，全面推进社会主义新农村建设，努力实现城乡协调发展，已经成为我国现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。

社会主义和谐社会的基本框架是，建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。然而必须承认，在计划经济体制、“三大差别”（城乡差别、工农差别、脑力劳动与体力劳动差别）等传统管理体制、思维方式和国民经济基础薄弱等因素的影响下，广大农民至今没有得到最起码的国民待遇。其基本权益不仅包括选择职业的权利、接受义务教育的权利，而且包括文化、卫生、医疗、迁徙和社会保障等方面权利。就全国而言，城乡差距非但没有缩小，而且正在逐步拉大。

造成我国城乡差距持续拉大的最直接原因是，长期以来政府运用政策和制度手段，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将资本从农业转向工业。研究资料表明，从新中国建立到上世纪90年代中期，国家通过税收和工农业产品剪刀差，农业净向工业流入的资金至少有13000多亿元（有研究认为，此期间仅工农业产品剪刀差即有20000多亿元），相当于当时国有非农固定资产总值的60%以上。而间接的原因是，在国家人为政策性干预下，城乡居民在税负、就业、教育、医疗、社会保障等方面，没有享受同等的国民待遇。尤其是始于1958年的以城乡分割为特点的户籍制度，不仅在身份上强化了城乡的先天差别，造成城镇居民与农村居民权益保障和发展机会的不平等，而且加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。

为逐步扭转上述认为政策因素导致的种种不平等，党中央、国务院顺应形势发展，及时明确了要对农业、农村、农民实行“多予少取放活”的方针，并出台一系列强有力的政策措施。从2004年和2005年两个中央“一号文件”中，人们能够明显地感受到，“工业反哺农业、城市支持农村”的方针已经开始实施，解决“三农”问题的政策力度正在不断增强。“十一五”时期是承前启后的重要时期，只有切实推进建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，加快农业、农村发展和农民增收的步伐，促进农村经济社会全面进步，才能在本世纪头20年如期实现全面建设小康社会的宏伟目标。

四川省和成都市按照党中央的有关精神，分别提出了推进“三个转变”和全面实现城市化的目标，成都市提出了在2007年人均国民生产总值达到3000美元以上的奋斗目标。这表明，成都市金牛区将在统筹城乡经济社会发展、缩小城乡国民待遇差异、推进城乡一体化方面将有一个良好的发展环境。同时也预示着今后一个时期，金牛区进入了城市化加速推进、城市文明加速普及、城乡发展加速融合、城乡一体化加速实现的新阶段。

二、认真总结国内外推进城乡一体化的经验和教训

从国际经验看，一些国家和地区能够根据经济社会发展规律，比较好地处理了工业化、城镇化进程中出现的各类矛盾和问题，促进了城乡经济社会协调发展，从而保持了国民经济持续健康发展。例如，美国的城市化是以大规模的土地开垦为基础的，宽松的土地政策、支持兴办灌溉工程、加强农地改良、提高耕地质量、加速农业技术发展，主要目的是为满足工业化、城市化对农产品的需求。欧盟推行发展中小城市策略，促进城乡结合协调发展。日本以中心城市为依托，带动周边地区经济技术发展的创新都市圈。但是也有一些国家，由于战略不当、措施不力，没有能够很好地处理经济社会发展过程中凸现的问题，导致经济结构、产业结构和就业结构严重失衡，甚至造成矛盾激化，引发社会冲突，例如巴西，近500万原农村家庭无地可耕，他们不断开展夺地斗争，形成全国性的无地农民运动，从而使得农村暴力活动日益加剧。这些正反两方面的经验和教训，对于我国城乡一体化工作健康推进具有重要的借鉴意义。

从国内推进城乡一体化的实践来看，统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化建设，是解决“三农”问题的根本之策，是保持经济社会全面协调可持续发展的客观要求。各地的经验可以概括为：

（1）城乡统一规划是推进城乡一体化的核心内容。在统一规划中，要明确各个区域的功能定位，有效整合城乡资源，立足现有产业发展、基础设施、公共服务等城乡发展基础，把广大农村纳入城市规划范围，把城市的基础设施延伸到农村、社会服务设施配套到农村。

（2）政府职能准确定位是城乡一体化的基本保证。必须针对管理幅度小、机构交叉多、资源共享差、职能不配套的问题，对有关行政管理制度进行适应性改革。

（3）主导产业协调发展是城乡一体化的主要支撑。充分发挥工业化、城市化对农业和农村经济发展的带动作用，促进一二三产业协调发展。

（4）健全公共财政制度是城乡一体化的重要内容。必须调整收入分配格局，健全公共财政制度，使财政扶持农业、农村发展的支出结构趋于合理，把更多的资源尽快投向农村。

（5）促进社会和谐发展是城乡一体化的主攻目标。在推进城乡统筹发展中，只有以保障弱势群体——农民的权益为最高出发点，农民的生活质量提高了，农民的切身利益得到了维护，农民才会真正拥护和积极参与到这项事业之中。

三、概要评价金牛区推进城乡一体化所带来的启示

金牛区是城乡一体的中心城区，位于成都市城区西北部，总面积108平方公里，辖15个街道办事处，现有人口63万，其中农业职业者近9万，另有暂住人口和流动人口约50万。金牛区以城带乡，具有城乡互补互促的优势。作为成都特大型城市的中心城区，人流、物流、商流、资金流、信息流集中，具有较强的聚集力和辐射力。2005年全区实现地区生产总值265.6亿元，经济总量超过成都市经济总量的1/9，连续9年居成都市五城区第一；实现地方财政收入9.16亿元，实现出口总额2.6亿美元，列全市第一；城镇居民人均可支配收入11280元，涉农社区居民人均纯收入6196元。

成都市金牛区以城乡一体化统揽全区的各项工作，在推进城乡一体化建设方面进行了积极的探索，按照“三个全面接轨”（即农民生产生活方式与中心城市全面接轨、农村建设管理与中心城市全面接轨、农民组织管理和社会保障与中心城市全面接轨）的总体思路扎实工作，如进行了管理体制改革，实行“三撤三建”，即撤销农业局设立城乡一体化工作局，撤销金牛、洞子口、天回三个乡，设立金泉、沙河源、天回三个办事处，撤销村委会设立居委会。启动了城乡一体化新居工程建设，出台了《关于城市化进程中农民纳入社会保险的实施办法（试行）》等，提出了贯彻“三个全面接轨”的一系列工作思路和具体举措，可以说，金牛区的城乡一体化工作已经迈出了坚实的步伐，取得了初步成绩。金牛区在推进城乡一体化工作中的具体做法，给人们以很多有益的启示。

启示之一，推进城乡一体化，前提是发展经济。金牛区在财政分配格局上向“三农”倾斜，每年区财政安排2亿元以上的资金，重点投入扶持农业产业发展、基础设施建设、环境综合整治、社会事业发展、农民职业技能培训和农民社会保障体系建设。例如，区财政每年安排500万元专项资金，用于扶持符合产业规划布局、市场前景好、解决当地剩余劳动力和带动涉农社区居民增收能力强的产业化龙头企业、劳动密集型企业和农村经济合作组织重点项目以及规模化经营大户。对涉农社区的环境卫生、社会治安综合治理等公益性支出实行每人每年100元的公共财政补贴，逐步实现涉农社区居民与城市社区居民享受同等待遇。区财政提供支持的决定因素是，抓住了成都市近几年的发展机遇，大力发展经济，2004年，金牛区地方财政收入6.6亿元，比上年增长31%，2005年又增长了38.9%，大大增强了自身的综合实力。

启示之二，推进城乡一体化，关键是领导重视。金牛区党政领导具有强烈的使命感和责任感，为了还清城乡二元结构欠下的“旧帐”，寻找各种方式途径，向“三农”“输血”、向“三农”倾斜，努力在财政预算、重点项目和工程建设、兴办社会事业和建立社会保障体系时做到“四个优先”，坚定不移地把农民作为受惠中心，把农村作为发展重点。尤其是实施了很多利民工程，在构建农村新型社会保障救助体系和劳动力培训方面用心用力，包括在涉农社区实施领导、部门定点对口“帮户脱贫工程”和“帮扶促变工程”，努力促进涉农社区贫困人口致富增收。为了大力推进城乡一体化工作，于2004年派出240余名机关干部，驻村三个月，深入农户开展宣传教育活动，帮助推进城乡一体化工作。

启示之三，推进城乡一体化，核心是统筹发展。金牛区从实际出发，制定了较为科学的发展规划和切合实际的政策措施，提出了“三个全面接轨”的总体要求，不断地拓展思路、整合资源，采取有效的发展措施，在统一规划指导下，推进农民集中居住，积极探索促进农民增收的新途径，构建农民的社会保障体系等，开创了城乡协调发展的新局面。

综上所述，金牛区推进城乡一体化的基本经验可以概括为：以统筹城乡经济社会发展、消除城乡国民待遇差异、建设社会主义和谐社会为目标，建立完善政府保障机制，持续加大对“三农”的投入，切实保护农民的基本权益，引导促进农民生产生活方式、农村建设管理、农民组织管理和社会保障与中心城市全面接轨。

四、客观分析金牛区城乡发展存在的差距及其原因

金牛区虽然在大力推进城乡一体化的各项工作中取得了突出的成效，但客观分析表明，该区在城乡之间仍然存在较大的差距。表现在，2004年的城乡收入差距为1.95∶1，城乡居民支出差距为1.87:1，农村学生均只能享受城镇学生30.9%的国家教育经费支持，农村子女读大学的机会不到城里孩子的1/3；2005年农村人均卫生费用仅相当于城市人均卫生费的41.2%，等等。在其他方面也存在不小的差距，如全区收入最高的10%家庭的财产总额占全部财产的比重接近一半，收入最低的10%家庭财产比重只有1%左右，而且这些低收入群体主要集中在该区的三个涉农街道办事处。很明显，诸多差距的背后首先是国民待遇的差异。

按享受社会保障的从业人员计算，2005年，城镇职工参加基本养老保险人数为35800人，参加基本医疗保险的人数为59200人。在扶贫救助方面，据民政部门统计，2000－2005年5月，全区共投入城市居民最低生活保障金3462.3万元，累计保障城市困难居民488156人次，而投入农村居民的最低生活保障金178.4万元，累计保障农村贫困居民39312人次，7∶1城乡居民人口比例的城乡社会救助资金的比例为19∶1，城乡救助人次的比例为12∶1。

再以教育为例，表面上城乡学历人口的巨大反差，似乎只是农民收入低下、教育消费能力有限的结果，而事实上却是一个城乡教育权不平等的问题。2004年，国家对农村的生均教育投入为1159.51元，而对城市生均教育投入为3751.59元。2000－2004年，城乡每名教师负担的学生人数差距由10.3人增至14.4人；农村劳动力受教育平均年限仅为6.79年。长期以来，农村基础教育主要是农民以教育附加等税负形式在自我负担，从校舍建设到教师工资等等，均是如此，义务教育实际上成了农民的义务。虽然城市居民也有相当的教育负担，但起码像校舍建设、教师工资等这样的投入主要还是由政府承担的。由此不难看出，享受教育权差距，才是造成城乡教育水平悬殊的制度化根源。

同样，在医疗卫生方面的差距，背后也有健康保障权分配失衡问题。根本还在于健康权利的不平等，医疗资源被人为过度地集中于城市，农民无法分享公共卫生支出上的国民待遇。2005年，农村卫生费用由相当于城市卫生费的1.7%升至6.9%，但是仍相差悬殊，其中城市卫生总费用从451.6万元增至2381.4万元，增长4.3倍，年均增长11.7%；农村卫生总费用从7.9万元增至163.6万元，增长20.6倍，年均增长22.4%；城镇人均卫生费用为42.22元，农村人均卫生费用为17.04元。

细究下去，城乡间的权利落差还远远不止这些。比如在经济劳动权利方面，和城市居民相对宽裕的择业、迁徙、劳动保障权相比，农民无论在乡村的土地财产权上，还是在城市的外出打工谋生权益上，均处于明显的弱势地位。可见，要消除城乡差距，在经济层面上，“调整国民收入分配格局”、“以工业反哺农业、以城市支持农村”固然非常重要，但从公民权利层面入手，消除城乡国民待遇差异，更为根本，也更为关键。

五、正确看待金牛区推进城乡一体化所碰到的障碍

城乡一体化是一个长期而又艰巨的系统工程，政策性强，面临的问题很多，这些问题也成为推进城乡一体化中绕不过去的障碍因素。

问题一，农村土地征用政策不适应。金牛区在征地拆迁安置补偿工作中，同样的问题，补偿标准却完全不一致；一些与社会经济发展相关的标准，一定就是好几年，当时看比较适宜，现在衡量明显偏低；有些政策的制定依据都发生了变化，而始终未作相应变化，甚至出现同一问题，依据不同的政策会得出不同的结论。现行政策规定县级以上土地行政主管部门为征地补偿安置工作实施主体，但被拆迁人（农户）则普遍置疑是“运动员和裁判员一肩挑”。在征地补偿安置中，普遍存在先拆迁过渡，后建房安置，不仅带来了征地成本的增加，也带来了诸多的社会矛盾。另外，农转非后的原农村居民大多数处于无业状态，靠少量的房租和原征地补偿款度日，时间一长，则“坐吃山空”，给社会带来极大隐患。

问题二，基本建设投资体制不顺畅。现行的基础建设投资体制仍然带有较多的传统运转模式烙印，个别部门“缺越位”现象仍然比较突出，政策投资项目的决策缺乏统筹安排，金牛区还没有形成在年初或上年年末，提前对全区所有政府投资项目进行统一平衡和安排的机制，没有形成真正意义上的政府投资项目资金安排总盘子，给政府投资项目的规范管理、统筹安排和综合平衡带来了较大的难度。

问题三，农村劳力培训机制不健全。一方面是来自农民自身的原因，即对技能培训的选择具有一定盲目性，自主创业意识薄弱，劳动者接受培训和就业愿望不强；另一方面是来自政府的原因，其导向力度仍然不够，政府在具体协调中下达培训目标任务，但是为完成目标任务在农村劳动力技能培训中过于重视数量，缺乏定单、定岗、定向式的培训，造成培训后人员不适应市场需求，寻求不到合适的岗位。

问题四，文教卫生资源配置不合理。涉农社区新建的文化活动场所甚少，大多数社区都是利用旧场地进行改建、维修，设备陈旧、简陋，设施设备配置不全，面积远远小于所规定的标准；与城区教育资源相比，涉农街道存在生源不平衡和结构不合理，以及投入不足、师资匮乏、管理落后等问题。涉农区域卫生资源相对不足，存在原有基层卫生预防保健网络不健全、新的卫生资源规划不尽合理等问题。

问题五，农村社会保障体系不健全。目前，医疗保险并没有做到全覆盖，农民养老基金还很低。一方面，农民对社保政策了解少，信任度不高，“养儿防老”的传统观念根深蒂固；同时，农民收入水平不高，虽然区政府对全区参保农民给予了一定的补助，但还是有部分比较困难的农民无法参保。另一方面，政府在设计社会保障产品时，缺乏对农民实际承受能力和农民需要的充分研究。

问题六，城中村建设与改造不到位。金牛区城中村所处的区域都是城市控制性规划覆盖的城市建成区，但是城中村的环境条件较差的现象仍然未引起有关部门足够的重视，城中村所吸引的大量外来人口所带来的社会问题越来越严重。由于城中村自身的特点而造成了城中村改造和开发的难度越来越大。与之相关的其他问题，在推进城乡一体化的过程中也在不断涌现。

六、进一步理清金牛区推进城乡一体化思路和目标

城乡一体化就是城市和农村实现有机结合，以城带乡、以乡促城，互为资源、互为市场、互为服务，达到城乡之间经济、社会、文化、生态协调发展的过程。由于其涉及到基本思路、政策措施的推出，涉及到体制、机制的创新，包括土地制度、户籍制度、社会保障制度、城乡统筹就业制度和财政体制、行政体制、投融资体制等方面。因此对金牛区而言，推进城乡一体化，是具有划时代意义、颇具深度和广度的重大体制变革。

鉴于推进城乡一体化最重要的着力点是，打破城乡二元分割的体制障碍，理顺城乡体制关系，从根本上解决“三农”问题，加快实现城乡改革的同步。因此，金牛区推进城乡一体化的总体思路是：认真贯彻落实党的十六大及十六届三中、四中、五中全会精神，紧紧抓住成都市委市政府实施统筹城乡经济社会发展、加快推进城乡一体化重大战略部署的历史机遇，以深化改革、建立城乡协调发展的产业体系为动力，以赋予农民公平发展机会、维护好农民权益为根本出发点，以确保农民收入持续增长、农村社会稳定为基本目标，以大力提高农村生产力发展和第二、三产业发展水平为抓手，结合本区农村地处城市边缘，又属特大城市中心城区管辖、且未来规划已确定为城市片区的区位特点，和经济社会发展基础较为雄厚、已经具备反哺农村的有利条件，加快调整国民收入分配格局，不断加大对“三农”投入力度，引导资源要素在城乡之间双向自由流动，尽快实现“三个全面接轨”，形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的格局。

从成都市金牛区经济发展实际情况看，近期推进城乡一体化的总体目标是：消除城乡国民待遇差异，实现经济社会和谐发展。在经济发展上，要重点向农业、农村、农民倾斜，努力拓展农民增收的渠道，构建农民收入持续增长的长效机制，促进农民收入较快增长；要认真实施“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，加大对农民增收致富的扶持力度，努力缩小城乡居民收入差距；要加大扶贫帮困力度，不断提高弱势群体的收入水平，逐步实现农村共同富裕；加强各项保障体制的建设，形成农民生活殷实、城乡共同富裕的发展格局。

金牛区推进城乡一体化的基本原则是：

（一）思维理念一体化

或曰发展思路一体化。关键是彻底破除歧视农业、农民、农村的观念，真正打破城乡二元结构，为城乡一体化发展构筑思想和制度平台。这不仅需要得到各级党政领导及有关部门乃至社会各界的广泛认同和鼎力支持，更要尊重广大农民的意愿和选择。改革和发展的目标是，城乡形成职能一体化和空间一体化，城乡之间互为资源、互相服务，城乡两个异质系统在经济、文化、生态等要素上优化组合、交融协同、和谐发展。农工商等各种社会角色，不再是由血缘、出生等先天因素确定的先赋角色，而应是一种自致角色。农业作为职业，原先的农村居民可以从事，城市居民也同样可以从事，反之亦同。

（二）权益保障一体化

或曰国民待遇一体化。必须承认，在计划经济体制、“三大差别”（城乡差别、工农差别、脑力劳动与体力劳动差别）等传统管理体制、思维方式和国民经济基础薄弱等因素的影响下，广大农民至今没有得到最起码的国民待遇。其基本权益不仅包括选择职业的权利、接受义务教育的权利，而且包括文化、卫生、医疗、迁徙和社会保障等方面权利。城乡一体化是马克思主义的发展观。马克思指出，必须消灭城乡差别、工农差别、体脑力劳动之间的差别。恩格斯是最早提出城乡融合概念的人。需要特别指出的是，城乡一体化是在生产力水平较高时期的渐进过程，因此应当首先从解决国民待遇差异性入手，加快改革创新步伐。

（三）区域发展一体化

或曰资源整合一体化。农村经济和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充的，既不是全部乡村变成城市，也不是城市乡村化，更不是城乡一样化、一律化。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。关键是打破城乡规划、投入、建设分割对立的局面，通盘考虑、调整优化包括自然资源、人力资源、社会资源在内的所有资源。换言之，要在实现经济体制和经济增长方式根本性转变的同时，推进社会结构由城乡对立、城乡分割到城乡融合、城乡一体的历史性跨越。

金牛区推进城乡一体化的主要举措是：

一是政府主导，市场运作。由于政府是推进城乡统筹工作的主体，但在具体组织实施城乡统筹方略时，应充分发挥市场对资源配置的基础性作用。比如，农村基础设施、小城镇、工业园区等项目建设公开招投标，市场运作，政府监督；引导农民按照股份合作的方式开展土地流转、管理农村集体资产、发展专业合作组织，以实现资源的优化配置。城乡统筹除了发挥政府的主导作用、调动农民的积极性外，还应充分利用全社会的资源，通过政策因素，调动全社会参与城乡统筹发展的积极性。

二是积极推动，循序渐进。金牛区已经具备“工业反哺农业、城市支持农村”的能力和条件，应毫不动摇地推进统筹城乡经济社会发展的宏伟方略。在思想认识上，要转变重工轻农、重城轻乡的发展观念；在发展战略上，要建立城乡一体的发展规划；在体制机制上，要改革城乡二元分割体制；在收入分配上，要加大对“三农”的倾斜。在尊重经济社会发展规律的同时，既要积极推进，更要循序渐进，逐步发展。

三是总体布局，重点突破。金牛区的城乡统筹工作总体布局，要调整国民收入分配格局，统筹城乡投入；要优化生产力布局，统筹城乡产业发展；要深化各项改革，统筹城乡资源要素配置。在制订缩小金牛区城乡经济差距的规划时，应根据金牛区经济社会发展的实际情况，突出重点，逐一突破。当前应从建立城乡劳动者平等就业制度、推进农村劳动力转移就业上进行重点突破，逐步统一城乡劳动力市场，建立平等就业制度。

七、新时期大力推进金牛区城乡一体化的政策建议

第一，以产业发展为保障，为推进城乡一体化提供强大经济支撑。

一是为经济持续快速发展创造良好的环境和条件。构建推进城乡一体化的长效机制，在政策和资金等方面支持有关产业做大做强。进一步发挥政策导向作用，通过财政贴息、以奖代补、税收优惠等形式，引导城市和社会资金、技术、人才等生产要素流向农村，充分发挥城市对农村的辐射带动作用。

二是根据规划积极促进城镇和乡村产业合理布局。坚持“一二三产业互动、城乡经济互融”的原则，调整工业布局，大力发展城郊经济和现代农业，重点发展都市生态农业、农产品加工业，大力推进农业产业化，促进产业转移，把适合在农村发展的工业放到农村，促进城乡一二三产业有机融合、协调发展。

三是构建促使支柱产业迅速扩张的支撑服务体系。巩固三产优势，促进提档升级。继续实施品牌发展战略，大力发展大市场、餐饮休闲、锦西名宅等传统产业品牌，努力培育汽车销售、生态休闲、现代物流等新兴产业，着力打造有品位的特色街区。狠抓产业化项目，壮大工业实力。按照“工业进园区”的思路，加快园区基础设施和环境建设，进一步提高园区的承载能力。在高科园西区，重点打造电子信息产业、生物制药和总部经济；在高科园北区，大力发展现代制造业和加工工业。

第二，以消除国民待遇差异为目标，切实落实各项社会保障措施。

改革城乡二元结构体制，确保城乡居民享受平等发展权利。建立城乡平等的就业、教育、卫生和社保等投入机制，赋予农村居民与城市居民平等的发展待遇，突出抓好四个方面：

一是建立城乡平等就业制度。消除农村劳动力转移就业的制度障碍，统一城乡劳动力市场，建立城乡劳动者平等就业制度；增加专门用于农民职业技能培训的资金，抓好农村劳动力转移就业培训，提高农村劳动力就业竞争力。

二是建立城乡平等教育制度。大力增加农村教育投入，加快农村义务教育管理体制改革，巩固以政府为主的经费保障机制。将农民职业教育纳入国家教育发展规划，大力开展先进实用技术培训等教育，加快培养新一代农民。按照中央新增教育投入主要用于农村的要求，力争在三年内实现城乡生均教育投入平等。

三是建立城乡平等卫生制度。适应城乡一体化发展的需要，对原有的以区级医疗机构为中心、乡卫生院为枢纽、村卫生站为网底的农村基层医疗网络进行改革调整，促进与城市医疗卫生服务体系的接轨，保证涉农区域的群众与城镇居民享有同等的基本医疗和保健服务，力争在2006年实现城乡人均卫生投入平等。

四是建立城乡平等社保制度。综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要原则的社会保障体系，使农民共享改革发展的成果。

第三，以切实保护农民权益为核心，建立强有力的政府保障体系。

一是要建设规范化服务型政府。通过精简机构，减少冗员；优化工作流程，提高行政效率；积极推行公众参与、专家论证和集体决策“三结合”，改进公共决策机制；探索建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。

二是要深化改革行政管理体制。在管理方式上，由直接管理为主向间接管理为主转变；在审批方式上，由单一审批控制为主向多元、综合管理为主转变；在投资的方式上，由政府为主向市场和政府多元化为主转变。

三是要保障农民使用土地权利。首先要明确农村土地产权关系，切实保护农民合法权益。进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处置“四权统一”的承包经营权。政府按照依法、自愿、有偿的原则，引导农村土地合理流转，规范土地流转行为。其次要加快改革土地征用制度。明确界定政府土地征用权和征用范围，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内，充分保障农民对土地的基本权利。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善解决被征占土地的农民就业、生活和社会保障等问题。

四是要完善政府社会保障功能。建立以失业保险为核心的就业保障体系，用失业保险基金建立一批职业介绍机构，设置一批公益性劳动岗位，以解决就业特困对象的工作问题；支持投资者开办劳动密集型中小企业，给予创业贷款、担保、资助等方面的帮助。按照“政府引导、农民自愿、个人为主、适当补贴”的原则，在全区农村推行与城市接轨的基本养老和基本医疗保险，建立大病住院统筹和门急诊个人账户支付相结合的医保模式。

主要参考文献

1、周思源，“实施‘三个全面接轨’，全力推进城乡一体化”讲话稿，

2、张德扬，广东统筹城乡发展研究，中国农业出版社，2005年9月

3、刘从政，成都区域经济社会发展，四川科学技术出版社，2005年7月

4、张红宇，关于城乡统筹推进过程中若干问题的思考，农村经济文稿，2005年8月

5、可持续发展与城乡一体化国际研讨会专家报告，2005年5月

6、葛金田，我国城市化进程中的失地农民问题，山东社会科学，2004年8月

7、农业部课题组，建设社会主义新农村若干问题研究，中国农业出版社，2005年

8、农业部课题组，新时期农村发展战略研究，中国农业出版社，2005年

9、成都市金牛区人民政府关于印发政府工作报告的通知》（金牛府发〔2005〕3号）。

10、赴成都市学习考察组，《借鉴成都经验推进我市行政管理规范化标准化建设——成都市推进规范化服务型政府建设的考察报告》，2004年7月26日。

11、成都市金牛区委、区政府有关部门提供的基础资料。

[1]该文系《成都市金牛区城乡一体化实证研究》课题总报告的总论部分，主持人：关锐捷。