《科学时报》：城市管理：中国城市化的必修课（徐建辉）

这里所说的管理，是指对一个复杂巨系统的综合规划和管理，是对城市资源管理、生态建设、交通运输、文化生活、政治制度安排等等的总称。中国城市的起源可以上溯几千年的历史，然而城市最大规模的发展却是在改革开放之后。——编者

上世纪80年代中期，中国的城市化进入高速发展时期。无论是位于全国城市体系顶端的国际性大城市，还是众多的地区性中心城市，以及面广量大的小城市、建制镇，近年来都呈现出蓬勃发展的态势，城市功能日益增强，经济活力持续旺盛，空间结构逐步调整完善，城市面貌发生着深刻的变化。

然而，在中国经济、政治、社会改革开放的大背景下，20年来，中国城市的发展也打下了深刻的时代烙印。今天，当我们冷静观察中国城市的发展脉络、时代特点的时候，一些需要认真分析、审慎对待的问题已经浮现出来：自然资源短缺成为城市发展的瓶颈、人居环境脆弱影响居民生活质量、城市建设中的政策偏差导致形象工程泛滥、公共安全危机使城市面临挑战、社会阶层分化成为城市发展隐患、公共财政不足使城市政府承担信用风险、公共政策失衡是城市和谐发展难以逾越的门槛。

当代中国，选择什么样的发展路径和发展模式，如何破解中国城市化的一系列难题，如何从制度层面上保障城市持续、健康发展，科学发展观的提出明确了中央政府的指导思想和宏观战略，促进科学发展观在城市建设中的深入贯彻落实，就成为各级政府不可推卸的社会责任。中国城市规划设计研究院副院长邵益生认为，对公权的捍卫和树立城市发展的长远眼光，可以使我们少犯错误。对承担政府职能的城市规划与管理部门而言，在改革开放的进程中，通过调整和完善，逐步建立适应社会主义市场机制的城市政府管理体系，科学地规划和指导城市的发展，是完全可以做到的。

中国的城市化与美国的高科技：世界关注的两大焦点

本世纪初，联合国开发计划署曾经作过这样的预测：未来20年，世界城镇化水平将超过60%，发展中国家和地区的城镇化水平将达到50%以上，中国也将有3亿左右的农民进入大、中、小不同类型的城镇。结论是，21世纪是城市的世纪。而中国城市化的规模如何呢？资料显示：中国城市化水平提高10个百分点，从农村转移到城镇的人口数量就相当于日本人口的总和，提高20个百分点就相当于美国的总人口。因此，美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格列茨把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素。也就是说，中国的城市发展问题始终是世界关注的焦点。

根据世界上不同类型国家的共同发展规律，当一个国家或地区人均GDP处于1000美元至3000美元的阶段，往往是经济易失调、社会易失序、心理易失衡的时期，也就是各种危机的频发时期。当前中国正处在这个阶段。为了对中国城市的发展进行跟踪，2002年，一项由联合国开发计划署援助开展的国际合作项目——21世纪城市规划、发展与管理，开始进行试点研究，该项目选择贵阳、太原、柳州、眉山、三门峡等5个城市开展调查。经过几年的研究，当项目完成的时候，调查者发现中国城市的问题已经超越了这几个城市，而带有相当大的普遍性，对城市进行综合管理也就成为中国各级政府必须认真面对的一个课题。

在名为《中国城市发展问题观察》的项目成果专著中，作者邵益生、石楠指出：在众多困扰中国城市发展的因素中，有些属于历史遗留的问题，需要现阶段加以梳理和解决；有些是新时期特殊条件下的新问题，给各级政府决策部门提出了新挑战，必须适时地调整思路、改进工作；还有一些是城市化进程进入快速发展时期和中国经济转型所特有的矛盾，必须予以正视。这些中国城市发展进程中的问题的存在，与当前中国所处的城市发展阶段密切相关，就某种程度而言是难以避免的，必须依靠进一步深化改革，通过一系列探索和创新加以解决。这就是说，各级领导，既是管理者，又是管理对象；既是改革者，又是实践者；既要牢牢把握城市管理的“度”和“为”，成竹在胸，决策科学，走好每一步，又要视野宽阔，了解一个城市在区域尺度上的重要意义，知道如何谋篇布局，这是对领导者执政能力的客观检验。

在改革中完善政府管理职能

当分析中国国情的时候，一个城市的领导者不仅是一方民众的父母官，而且是一个区域健康发展的谋划者。对于基本国情的认识始终是领导者决策的依据。温家宝总理在访问美国时，曾经对中国自然资源相对短缺而又人口众多作过这样的表述：对于资源消费来说，任何一个“小数”乘以13亿就是一个“大数”；对于资源供给来说，任何一个“大数”除以13亿就只能是一个“小数”。对这一基本国情要有相当高的警觉性。目前的情况是，在发展欲望的冲动下，许多地区不顾当地自然资源和生态环境条件，盲目“做大”城市规模，人为“做高”资源需求，急于求成、急功近利，这也许在局部还有合理性，但是在全局上则是不可取的。在资源配置和管理中，不同地区、不同城市之间常常是竞争过度而合作不足；部门之间的合作也很不协调，有“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的现象，管理中的缺位、错位、越位和不到位等现象时有发生，对粗放开发和低效利用自然资源的行为缺乏刚性的制度约束。事实上，在推进市场化的过程中，过于强调市场对资源的配置作用，而缺少制度规范和宏观调控，往往会造成国家资源的泛用、流失和浪费，以及权力部门垄断的强化，尤其是能源、土地、水等资源紧缺部门垄断的强化。

在人口的分布上，以黑河—腾冲一线为分界线，我国东部42.9%的国土居住着94.2%的人口，而西部57.1%的地区只居住了5.8%的人口。在人口密集的东部地区，城市环境问题已经相当突出，城市机动车及工业废气排放造成大气严重污染，大面积灰霾频繁出现，酸雨、烟尘、光化学烟雾、可吸入颗粒物等污染物严重威胁人体健康；江河、湖泊、地下水和近海的有机污染严重，城市饮用水缺乏安全保障；城市污水和固体废弃物增量迅速，无害化处理率低，污染正在向周边地区扩散，对城市居民和周边农民的危害日益凸现；城市水面、湿地的减少，使城市生态失衡，人居环境遭到严重破坏。对此，研究者呼吁，要特别强调人在城市中的主体地位，从人的全面发展的角度，在观念、技术、政策等各个领域，全面推进环境友好型城市建设，改善和提高中国的人居环境质量。

城市形象工程泛滥有其深刻的背景。1949年以后，中国计划经济时期长期实行“先生产、后生活”的方针，使城市生活质量长期不佳，对美的诉求得不到满足，这种压抑在禁锢被解除后突然释放，进入一个反弹期。在与国际接轨的强烈心态驱使下，国际领先、世界一流、一百年不落后、一千年不遗憾等往往成为决策者的目标。出于对国外投资的渴望，倾力打造城市形象，搞华而不实的大广场、大马路、地标建筑、亮化工程、主题公园等，以满足个别决策者的表现欲和支配欲，以期收到“筑巢引凤”的效果。处于转型期的中国，市场经济和“官场经济”并存，后者在资源配置中依然发挥着主导作用，在推动经济增长的旗帜下，个别政府官员把形象工程当做政绩加以炫耀。自1994年分税制实行后，地方政府有了谋求利益的动力，开始与其他城市争夺发展资源，近年来更是围绕国际资本展开全力角逐，而“软环境”的提升显然不如“硬环境”来得立竿见影，因此形象工程就在改善投资环境的名义下纷纷出台。其深层次的原因还是封建意识的残留，为妄自尊大、树碑立传的决策偏好提供了土壤；干部考核机制不健全，会诱导决策者追求短期的、表面的政绩；现行财政体制缺陷，地方政府的事权与财权不明晰，大兴土木可以获得大量的土地出让收益，既可增加GDP，又可显示政绩；决策监督机制不健全，公共财政制度缺位，无法从源头上抑制形象工程建设的资金来源。

城市公共财政不足遏制了公共服务的提供，目前城市公共财政管理尚不能适应城市政府职能向公共服务职能转变。专家呼吁，要在建设民主财政的过程中，改革城市财政的收支结构，建立合理的城市财政公共支出体系，提高城市综合服务功能，保证城市政府有稳定的公共收入来源。

该项目的研究人员指出，公共政策缺失又是城市管理的最大软肋。目前我国城市的各种公共政策更多地表现为部门政策或行业政策。改善公共政策缺失的局面必须确立城市规划的政策属性，强化城市规划的综合服务功能；改善规划运行的制度环境；强化城市规划师的公共利益观，促进城市规划的公众参与。政府要从城市的投资者、经营者和建设者，转变为公共服务的提供者、市场秩序的维护者和宏观经济的调控者。各级政府要科学界定政府的行政管理职能，改变城市管理政出多门的弊端，把政府的财力、物力和精力集中到发展社会公用事业、扩大公共产品的供应上来。