建设服务型乡镇政府的实践与探索

一、问题的提出

随着改革开放的不断深入和我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，开放的市场经济体制必然反对政府过度干预经济、社会以及个人的基本生活。虽然原有的体制弊端正在逐渐消除，但政府职责范围过宽、管制过度的问题依然存在。而这就需要政府切实转变职能，找准角色定位，合理把握与社会、市场、公民的关系，建设适应市场经济体制要求的政府模式。实践证明，“权力只有真正以服务为基础而不是以特殊利益为诉求的时候，社会民主、公开与公正才会与之伴生，社会发展才会真正表现出良性运行的态势。”[1]因此建设服务型政府就成为发展社会主义市场经济和转变政府职能的必然选择。在乡镇改革的出路方面，国内的许多学者都作过一塍理论阐述。于凤荣(2004)认为：以统治、控制为核心导向的治理模式不适应今天的中国现实，需要对现行的乡镇政府管理体制进行改革。建立以公共服务为核心导向的管理体制。政府体制目标由最早的公共产品和服务的生产导向经由第二阶段的公共产品或服务的市场导向。进入公共产晶或服务的顾客导向。[2]今天，政府关注的焦点要对准顾客的需要，政府职能、政府行为和政府改革等都要紧紧地围绕着顾客来展开。一切都要以顾客为导向、为中心，以提供公共服务为同标，以顾客的满意度作为政府运行最大的使命，乡镇政府管理体制的目标也应以顾客为导向，以提供公共服务为价值取向，这是社会发展的必然选择。金太军(2004)认为：实际上乡镇机构的改革的关键和发展方向应该是乡镇政府的职能转变以及相应的行政权力的调整。同时他强调这并不意味着一定要把乡镇的权力分出去，而是强调各个地方的发展状况，以达到社会参与、市场主导、政府协调和监督的日的。[3]党国英(2006)认为：乡镇机构改革的困境是由我国的体制决定的，改革开放以来，我国的经济生活开始多冗化，而以“官本位”为核心的行政垂直体制还没有发生根本的变化。在管理农村公共事务时，乡镇机构承担了过多的职能。过去，“要粮、要钱、要命”被看作乡镇机构的“中心工作”，通过多年的改革，这些职能己经大大减弱了，但乡村社会的许多公共事务还压在乡镇机构头L。维持乡村社会治安，发展乡村基础设施，调解民间纠纷，发展各项农村社会保障事业和公共服务机构，组织农业生产，推动农村政治活动等等，都是乡镇机构躲不开的任务。如果我们的社会是一个权力分散的扁平化的社会，这样一些公共事务可以部分地由民间组织来承担。公共事务管理的成本由此可以大大降低。[4]笔者认为，在对“服务型政府”概念进行确认后，当前学术界更多的是研究建设“服务型政府”的理论依据、必要性等问题，而对于要建设一个什么样的“服务型政府”，以及怎样建设“服务型政府”这些深层次问题则相应介绍比较少。丁煌(2004)认为：“谈服务或者公共服务的概念，我个人认为在今天并不新鲜，关键是我们怎么样对于这个概念在一个新的背景下做出新的理解，赋予它新的内涵”。[5]因为如果“服务型政府”的内涌不清楚，就无法判定其存在的价值和合理性，也因此难以找到有效的实现途径。现阶段对于服务型政府的建设应该从应然状态转向实然状态，去更多地探索建设服务型政府的途径。

二、乡镇体制改革与职能转变面临的困境

乡镇政府在政府机构改革中扮演着双重角色，既是改革的主体也是改革的客体。目前乡镇政府在其政策的制定和执行、财政的管辖、人事的调配等方面都而临着一些较为普遍的问题。这些问题的形成既有制度的原因又有经济、政治、历史等的因素，而现行的乡镇政治体制,于上述问题的形成起着很大的作用，因而应重点分析形成这些问题的深层次原因。

(一)压力型体制下乡镇政府的执行能力加强，而自身决策能力弱化。[6]乡镇政府作为我国行政管理体制中最基层的政权机关，承担着广泛的政治、经济、社会文化等职能。但在压力型政府体制下，乡镇政府的政治控制与经济调控能力在很大程度I：被弱化，在重大问题的决策上缺乏自主性。这主要是因为乡镇政府许多重要的职能部门隶属于县级职能部门，县级政府通常采用定指标的方法把政策下达给乡政府，乡镇政府负责执行。这必然使乡镇政府被迫执行各种硬性的指标，而内部缺乏自主性，使执行与决策职能脱离，导致政策执行过程的无序性和后果的混乱性。

(二)县乡政府既得利益与财政扩张之间的矛盾。[7]随着九十年代经济体制的转变，在压力型体制下县级政府与乡镇政府的财政能力迅速扩张，形成了二者之间争利的局面，这表现在一方而财政税收体制的变革使财政收入受限，另一方面县乡政府的各职能部门却在不断地进行利益扩张。这种状况给基层政府带来了巨大的财政压力，它们为了完成日茄增多的职能和1-级指标，只能通过乱收费、乱摊派的方式向个人和企业索要钱财来增加预算外收入。这种“乱”现象的随意性和不合理性造成了许多严重的后果，如加重了农民的负担，破坏正常的乡镇企业的发展，严重冲击了正常的财政规章制度。

(三)乡镇的人事管理混乱，领导干部的政绩考核失真。在现行的地方干部人事制度下，县委主要领导及组织部门掌握着各乡镇党政领导和县各职能部门领导干部的任免权，而人大的任命程序大多流于形式，政绩的考核主要由县级领导来衡董，在这种自上而下的任命体制下，各级领导干部惟命是从，不能代表广大人民的利益，而H使得政治力量直接介入到经济发展中。在如在领导经济发展、完成硬性任务的压力F，乡镇官员逐步涉足到企业活动中，这是政治权力涉足经济领域的结果。客观原因是在体制转轨过程中，政食没有分开，企业仍是行政权力的附属物，而政府的领导由于经济任务的压力，必须使政治权力在短时期内实现经济发展的指标；主观原因则是一些领导干部为了获得经济利益甚至政治利益，动用各种关系来进行权钱交易。同时，在管制型体制下，主要把量化的指标作为政绩评估的主要依据，这使得一些官员为了突出自己的政绩，大搞“形象工程”，搞得劳民伤财，加重了农民和企业的压力。

三、庆元技能型政府建设的实践

庆元县位于浙江省西南部，从浙江全省的发展情况来看，庆了亡县总体的经济发展水平远远落后于全省的平均发展水平，可以说是东部地区的“西部地区”。在这样一种发展现状下，特别是在农村税费逐步取消后，乡镇政府职能将如何转变，转向何方，是庆元县委、县政府考虑的主要问题。2004年县委县政府在总结其江根乡从一个宗族纠纷严重、干群关系紧张、经济发展落后的乡镇一跃成为经济快速发展、社会稳定的先进乡镇的经验，认识到乡镇政府职能转变的方向是建市服务型政府，而乡镇干部在服务三农的过程中，过硬的本领和务实的作风是关键，所以提出了开展“培养技能十部，建设技能型政府”为主的乡镇机关效能建设。

(一)庆元技能型政府建设的发展阶段

随着社会主义市场经济体制的建寺和完善，农业和农村工作出现了许多新情况、新问题，特别是农村税费改革以后，乡镇政府的职能发生了转变，这就要求乡镇十部的丁作理念、工作方式发生根本性变革。庆元县在技能型政府建设中经历了一系列的发展阶段，主要包括：

1．干部技能培训，实现角色的转化阶段

一方面是对乡镇十部所学技能的具体定位。在该县开展的乡镇十部技能培训中，把技能分为了两个层面即必学技能和选学技能。所谓的必学技能是指与乡镇干部岗位需求和本地主导产业发展相联系的技能。同时还根据农村突出问题、企业发展等情况，结合各自专业特长，在确定每位乡镇干部的选学技能。另一方面是在技能确定的前提下，干部得以掌握技能。庆冗县根据“农民需要什么，干部就培训什么”的原则，坚持自学和集中学习相结合，聘请专家、学者进行辅导，同时要求干部着眼于实践，向农民学习，向有特长的人学习。在“突出重点，注重实效”的思路卜，通过学技能和用技能，使乡镇十部真正认识到自己在农村和企业中的作用，体现“服务于农民”的公共服务理念的真正内涵。

2．乡镇机构内设调整，整合资源阶段

乡镇内设机构的调整措施主要包括：一是匿置乡镇内设机构。根据乡镇T．作实际和农村发展需求，按照归并职能和f司类项合并的原则，设立党政综合办、农村工作指导中心、工业发展服务中心、维稳调处服务中心、社会保障服务中心等“一办若干中心”，突出服务理念，转换乡镇政府职能。二是整合干部资源配置。晕新核定乡镇事业编制数，淡化干部行政、事业身份限制，开展全员竞聘L岗、双向选择，优化干部资源配置。同时，按照干部管理权限，对各内设机构工作人员统一管理、合理使用，实行以岗定责、一岗多职。是改变乡镇丁作模式。各乡镇推行“集体式办公、窗口式服务”，从“分散服务”向“集中服务”转变。建立“首问责任接待”、“集中办事日”等制度，统一受理并承办应由乡镇党委政府办理的相关证明手续、审核手续、审批手续。在同一办或中心的干部实行驻村和线L业务“AB岗制”，明确岗位职责，制定《中心服务指南》，规范办理程序，减少办事环节，实现十部间良性互动。

3．建立机制，拓展技能服务内涵阶段

一是建立学习和服务考察机制。建寺技能学习与服务的档案，探索建立乡镇干部技能等级考评和实行岗位合格证等制度，促进干部学习服务的积极性和实效性。建市和完善“一员刚助理”的年度考核制度，对“一员四助理”采取实绩考核与群众评议的方式相结合，从工作服务程度、实际收效、群众满意度等方面进行全面考核，确定乡镇十部的服务水平和合格程度。二是建立工作考评机制。主要是完善工作半月报制。做好乡镇工作台帐T作，实行譬项总结汇报，不定期组织人员到各乡镇进行T作督察，加强对各乡镇开展技能型政府建设工作的督察和考核工作，并将考察情况列入乡镇同标考核内容，实行专项考核。县委组织部要实行“一员一助理”驻村助企情况月报季考制度，设立“一员一助理”监督电话，随时接受群众的监督，并组织不定期督促检查，确保驻村助企联心工作制度的落实。三是建立绩效考核激励机制。选派干部进村入企担任农村T作指导员、企业发展助理等工作，实行互动联动、召回轮换等制度，将干部个人T作成效与单位目标考核相联系，将干部技能测试、服务水平和干部能力测评相结合，服务对象满意度与干部民主测评相结合，工作绩效考核与干部的培养、使用、提拔任用相结合。

(二)技能型政府建设的成效

庆元县三年多的实践表明，技能型乡镇政府建设是服务型政府建设理论的真正实践，这一举措较为有效地促进了农村经济社会的发展，进一步密切了党群干群关系，初步实现了乡镇职能的转变。

1．干部技能的提高，提升了群众的认可程度

庆元县通过技能型政府的开展，让乡镇干部学技能、用技能，通过干部的技能的提高去实实在在的服务三农和企业，让群众真正体会到政府的服务功能和干部的服务技能。通过技能培训和实践锻炼，乡镇干部的知识和技能结构从一元化转变为多元化，提高了党员干部发展农村经济和带领群众致富的能力，增强了乡镇干部做好新时期群众丁作的本领。乡镇干部掌握了必备的技术，这就便利了他们与群众的交流，通过他们所学的技能来：f诳近群众与干部之间的距离，提升群众x．-t干部的认可程度，也增强了群众对政府的合法性认同。

2．改进了乡镇工作的方式和作风

庆元县在摒弃一雌弊端的基础上，摸索出了提高乡镇丁作效率，改善工作方式的一些具体措施。一是政府以实际行动向群众公开服务的承诺。庆元全县20个乡镇都建它了干部技能服务体系，设立了服务窗口。二是建立行政服务中心。建立服务中心，整合了干部资源，进行集中式办公有利于方便群众。行政服务中心的建立，统筹安排了乡镇人员，实行“AB角制”，保证了岗位与人员的匹配。三是在农村设立了为民服务站。由于行政服务中心的局限性，乡镇政府必须畅通服务渠道，将行政服务中心延伸到农村，建立为民服务站。通过技能型政府建设，增强了乡镇十部的服务意识，下作的作风得到了根本转变，工作效率和积极性得到了很大的提高。

3．理顺了乡镇职能，探索新型服务模式

在技能型政府开展的同时，庆元县推出了“一办几中心”的乡镇服务模式。这种机构模式明确了岗佗职责，减少了乡镇职能交叉蓖叠，与原来相比，机构减少了三分之一，精简了审批手续，提高了工作效率。乡镇职能调整后，T作模式从过去的“分散服务”向“集中服务”转变，突出了便民、利民，逐步将工作的中心转移到政策引导、礼会管理和环境的改善上来。“一办儿中心”的全新服务模式，突出了服务理念，实现了乡镇政府从“中转站”向“服务站”的转变。乡镇机构的调整，优化了干部资源配置，充分发挥了干部的]：作积极性，为乡镇干部服务于广大人民群众的根本利益提供体制和机制上的保障。

四、技能型政府：服务型乡镇政府建设的一种路径选择

当前，乡镇政府一方面应认识到本辖区内的农业资源优势，通过整合资源，从政策上培育和鼓励形成行、行业协会；另一方面应该发挥自身的服务职能，对行业协会加以引导，维护农民的利益。政府与各行为主体之间应该是以公共利益为核心的合作关系。技能型政府的建设在庆冗取得了一定的效果，它不是一个短暂的发展阶段而是一个长期的建设过程，同时“庆元模式”的改革路径选择，也呈现出一种极具特色的“层层倒逼”式的推进逻辑。[8]

(一)倒逼机制：技能型政府开展的动力机制

技能型政府建设改变了传统意义上简单的对乡镇进行机构和人员精简的模式，而是从改革的理念出发、从乡镇政府的职能定位出发、从乡镇干部学习技能着手，探索服务型政府建设的路径，逐步形成一个行政体制改革的实然经验，保证了乡镇体制改革的延续性和长效性。

1、乡镇干部按需所学的“倒逼”机制。乡镇干部技能的培训与学习是技能型政府建设的主要内容，也是促成倒逼机制形成的最直接原因。庆元县正是从农民的需要出发，形成自下而上的“倒逼”机制，即乡镇干部必须具有一定的技能本领才能为群众所认同。为了使乡镇干部的技能学习落到实处。庆元县还通过召开农民代表大会和实地考察，弄清楚现阶段影响农村经济发展和社会稳定的一些关键性问题，切实掌握农民服务需求，保证干部所学的技能真正用到实处。

2、考核乡镇干部的“倒逼”机制。在乡镇干部技能学习培训过程中，要建立技能学习与服务激励相结合的机制，探索以技能学习和实践操作、群众满意度测评等为内容的技能考核的新机制，以群众满意程度作为评价成效的主要内容。为此，庆元各乡镇建立了各种工作考评级机制。例如“工作半月报制度”和“乡镇创建工作台帐”(各乡镇把技能型政府建设的进展情况和问题列入工作台帐，做到各项丁作具体明了)。同时还出台了“一员四助理”考核管理意见，对各个乡镇实行定期与不定期督查等。将考核结果与干部岗位责任目标考核相挂钩、与年度评优相挂钩、与干部培养使用相挂钩，使乡镇干部具备为民服务的本领和提高为民服务的自觉性。

3、干部技能实用性“倒逼”机制。通过前一阶段技能型政府的开展，乡镇干部根据各自特点都掌握了一两项基本技能，具备了服务“三农”的技术条件。如何使乡镇干部的技能得到最大程度的发挥、真正的用于服务农民身上，还需要有一些具体措施。庆元各乡镇政府都建市了干部技能服务窗口，将干部姓名、岗位职责、熟练程度和所学技能、联系电话等以固定公开牌形式上墙公示，这改变了传统的职能体系，使得服务更加具体明确，提高了工作的效率。在乡镇建市服务窗口的同时，以“为民服务站”为依托，建立干部的每周“2+x”工作机制，确保驻村干部每周有两天到为民服务站工作，保证技能与实际相结合。

(二)解决了乡镇干部的出路问题

建设技能型政府打破了传统乡镇改革过多强调机构的精简和人员裁减，从另一个角度分析如何在精简人员的情况下使乡镇十部做剑人尽其责，努力的调整和完善乡镇内设机构，整合现有的乡镇干部资源，实现乡镇干部向服务者角色转换。

1、乡镇十部思想方面的应然出路。技能型政府建设的前期任务是针对乡镇干部进行思想和观念的改变。在传统模式下，乡镇十部以管制者身份自居，在与农民的关系J：更多的是领导者角色。这样的一种思想观念已经在乡镇干部头脑中形成了定势，与我们所倡导的公共服务理念是相违背的，所以，思想观念的改革是首要的任务。庆元县委、县政府充分认识到这一点，首先通过学习和教育努力转变乡镇干部的观念。使其牢同树立为“三农”服务的理念。观念的转变是比较潲难的，在学习中可能有一定的抵制。但是“倒逼”机制的客观影响和主观学习会促使乡镇十部的服务观念也慢慢树立，从思想上转变为服务者角色。

2、乡镇干部学习技能的实然出路。思想的转变是前提，但是，思想的转变并不意味着已经充当了服务者的角色，关键是看怎样来充当这个角色，这正好点中了服务的要害。服务型乡镇政府是乡镇问题，它通过实际的服务功能达到服务理论与实践的结合。而且技能型政府建设从提出到现在已经形成了一套比较完善的服务机制，服务的内涵也得到了扩展。因而，从庆元技能型政府开展的程度和效果看，它实现了真正的乡镇实然服务。无论是在乡镇还是在农村，乡镇干部的作用已经越来越突显出来。在乡镇的行政便民服务中心羁，农民可以比较方便的解决自己在发展经济和社会牛活中遇到的一些难题。农民体会到了便民中心是真正为民服务的地方。同时，在农村设有驻村服务站，乡镇干部定期去农村为农民服务，实现了服务到家。从庆元农民现在对于服务站的看法和对乡镇干部服务本领的肯定，可以看出这个探索是成功的，是实然服务形式的典型代表。

参考文献：

[1]彭向刚，王郅强．服务型政府：当代中国政府改革的目标模式[J]．吉林大学社会科学学报，2004，(4)．

[2]于风荣，我国乡镇政府公共服务体制的建立[J]．行政论坛，2004，(5)．

[3]金太军．推进乡镇机构改革的对策研究[J]．中国行政管理2004。(10)．

[4]党困英．乡镇机构改革的问题和出路[j]．小城镇建设，2006，(3)．

[5]丁煌．服务型政府的理论澄清[J]．中国行政管理，2004，(11)。

[6]张辉．乡镇政府：}fj境及出路[J]．公共行政人力资源，2004，(6)．

[7]金太军．推进乡镇机构改革的对策研究[J]．中国行政管理，2004，(10)．

[8]何显明．服务型政府建设的路径选择及其行政逻辑[J]．中国行政管理，2006，(9)．

 (中共绍兴市委党校，浙江绍兴，312000)

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