完善烟草专卖执法监督考评体系之探索

如何加强烟草行政执法监督，促进依法行政工作是当前烟草行业行政执法面临的重大课题。当前，只有努力建立和完善一套组织有力、决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的专卖执法监督考评体系，才能更好推动烟草行业专卖管理依法行政的水平再上新台阶。

　　一、建立和完善烟草专卖执法监督考评体系的重要性和现实意义

　　1、建立和完善烟草专卖执法监督考评体系是落实“依法行政”基本方略的重要举措。“不受制约的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政监督制度就是对行政机关的组织、行政权力的行使和运作进行监督的法律制度。加强对行政执法权力和行政行为的监督与制约，既是全面推进依法行政的重要内容和任务，也是实现法治建设目标的根本保证。烟草专卖管理执法工作监督检查考评体系建设的重要作用体现在抓好事前预防性监督、事中控制性监督和事后补救性监督，监督检查各单位目标任务完成、各项工作具体实施进展和执法规范等情况，不断推进烟草专卖管理执法工作规范、高效、有序运作。

　　2、建立和完善烟草专卖执法监督考评体系是落实行政执法责任制的具体表现。通过行政执法责任制的建立和实施，使得行政执法能够权责一致、行为规范，用权受监督、过错受追究。烟草专卖执法机关从内部建立执法监督考评体系，其本质也是为了理顺执法关系、落实执法主体、严格执法程序、加强执法队伍建设、提高行政执法素质、健全内部监督、抓好执法过错的处理和救济，从而全面提高烟草专卖依法行政工作水平，是落实行政执法责任制的具体表现。

　　3、建立和完善烟草专卖执法监督考评体系是应对烟草专卖面临的困难和挑战的重要手段。当前，烟草行业改革和发展正处于重要调整时期，烟草专卖管理工作也面临着更加复杂的新形势：一是县级公司法人资格的取消，带来原有体制、机制的变化，市县两级局执法主体地位只能加强，不能削弱；二是大案要案高发不断，不法烟贩的作案手段愈加狡猾隐蔽，违法违规主体的家族化、网络化、智能化趋势更加明显；三是零售户和消费者的维权意识进一步增强，给烟草执法部门依法行政提出了更高的要求；四是国内反对行业垄断的呼声越来越高涨，行业生存发展的外部空间越来越狭小；五是内部专卖管理监督长效机制还有待发挥；六是卷烟市场上出现适度偏紧供不应求的现象，给烟草专卖管理工作带来的压力。面对重重困难和挑战，建立和完善烟草专卖执法监督考评体系，加强自律，践行“两个维护”，进一步坚持和完善烟草专卖制度，显得尤为重要。

　　二、烟草执法工作中容易出现的问题

　　由于诸多方面的原因，一些烟草专卖执法单位人员为人民服务的意识和观念淡薄，容易出现“门难进、话难听、脸难看、事难办”和不给好处不给办事，给了好处乱办事的情况，在查处涉烟违法行为时，出现以言代法、以情代法，随意执法的现象；还有执法文明化程度不高甚至粗暴执法现象，甚至有少数工作人员利用办案、办证等职务之便，接受工作对象的宴请和财物；由于工作量相对较大，导致一些法定文书制作过程中出现文字错误、规范用语不严谨、履行的程序未达到规定的要求；有的执法业务素质不高，存在重实体法轻程序法的现象，很容易出现行政复议结果变更和诉讼败诉案件发生，这些问题的存在都严重影响烟草专卖管理部门的公正、廉洁、高效的执法形象。实践表明，权力下放必须以权力监督为保障，放权后形成的权力扩张如果没有受到有效的监督，公共权力就会走向公共的反面，利用公共权力谋取私利必然蔓延。

　　建立和完善烟草专卖执法监督考评体系，可以有效解决容易存在的问题，通过严格执法监督，实施依法行政，切实解决有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权等问题，保障烟草专卖法律法规的正确实施，对推动烟草专卖依法行政工作有着积极作用，主要表现在：一是提高执法人员的执法素质和依法行政的自觉性，通过有效地防止有法不依、执法不严、违法不究，促进执法人员认真学法，严格执法，确保依法行使行政职权；二是进一步规范行政处罚行为，及时发现和纠正越权办案，违反法定程序、处罚不当等执法中的不规范行为和偏差，将问题化解于行政复议和行政诉讼前，及时保护行政相对人的合法权益；三是有利于加强廉政建设，树立公平、公正、廉洁、为民的执法形象。

　　三、徐州市局加强市级局烟草专卖执法监督考评体系的探讨

　　为全面推进全市烟草系统依法行政，规范和保障专卖管理执法活动，不断提高各级专卖管理工作的执法水平，自2001年起，徐州市局坚持实行对全市各级烟草专卖执法管理部门开展专卖管理目标监督检查考评工作。通过对各单位卷烟市场净化、执法规范管理、案件审理和卷宗制作、行政许可、内部规范管理和基层队伍建设进行全方位的检查考评，统一了标准，健全了制度，规范了内容，树立了专卖文明执法、规范管理的良好形象，使专卖管理工作健康、有序、协调发展。

　　1、加强领导，建立组织，制定细则，保障实施

　　徐州市局自2001年工商分设以后，成立了以市局局长为组长的专卖管理工作目标考核领导小组，制订出台了《徐州市烟草专卖管理目标考核细则》（以下简称《考核细则》）。随之又出台了一系列相配套的制度、文件，如《全市专卖管理目标考核激励实施意见》、《关于进一步强化对专卖管理工作监督考核的通知》、《专卖考核人员工作要求及责任追究办法》、《市场访查注意事项及相关要求》、《关于对办案有功单位、个人奖励的规定》，确保了考评体系的完整性和可操作性。

　　2、严格考评，注重实效，结合实际，不断创新

　　在实施目标考评的过程中，考评人员坚持从大局出发、实事求是、公平、公正、公开的原则，着重在实践中检查和发现是否有与法律法规不相符、与管理工作不衔接、与实际操作不对应的规定要求，及时向市局进行反馈。市局组织相关人员在进行研究、讨论，结合年度工作重点和国家、省局的要求，适时调整目标规定。

　　考评工作主要落实“严、细、实”，严：就是检查人员严格对照《考核细则》的检查内容要求进行考评，严格把关，认真负责；细：无论是法律文书，还是各种执法程序、内容都必须逐一检查核对，甚至是在案件处理和行政许可文书中出现错别字的瑕疵都要进行记录；实：就是所有参加考评的人员，实事求是检查和真实客观地反映问题。

　　3、科学分组，考核细致，现场考评，相互交流

　　一是组织好考评队伍。考评人员是在市局专卖监督检查考核组的基础上，从各单位抽调副局长、科长、大队长、中队长、内勤、案审、行政许可等专卖管理骨干参加，每次考核前召开预备会，提出统一标准要求，严明考评纪律，日常加强对考核人员的培训和教育，实行“三级”培训体系，使考评人员素质硬、业务精、作风强。

　　二是划分多个专项检查小组，即执法规范检查组，主要负责检查对执法规范管理、卷烟经营户记分管理办法、行政许可过程、罚没暂扣物品进出库管理、协查举报奖励兑现、各单位基层月度打假奖励等；案件审理检查组，对各单位本季度所办理的案件卷宗与上报市局的办案报表进行核对，随机抽取定量的卷宗检查案件审理情况；内部管理监督检查组，主要是按照《考核细则》规定的要求对开展内部专卖管理监督工作情况进行检查，同时有针对性地进行抽查，检查痕迹化管理，查阅相关对应资料和报表等；考核组负责人从被检查单位专卖人员花名册中随机抽取5名专卖管理人员进行法律法规考试；基层大、中队检查组，主要检查基层内部各种专卖管理业务台账、辖区内卷烟经营户的动态分类管理情况、无证户的建档监管情况等；卷烟市场净化抽查组，由市局专卖监督管理处负责人不定期组织考核组及县局骨干对各单位辖区卷烟市场采取突击抽查考评。具体考核分为三个市场访查组，对每个单位抽查100户，主要检查辖区内重点地区、与省、市临界处、市场繁华地带，检查范围不少于3个镇、6个自然村。

　　三是现场讲评，提高互动。对各单位考核结束后，就地召开全体考核人员和被查单位相关负责人参加的考评反馈会，介绍该单位专卖管理工作先进做法，重点通报考核发现的问题，听取合理辩解，提出整改意见，下发整改通知书，座谈考核体会；利用专卖管理例会制度，现场通报全市各单位季度考评结果，分析存在问题和整改措施，颁发流动先进奖牌，达到互相交流、共同进步的目的。

　　4、及时通报、限期整改、奖惩分明、责任追究

　　总体考评过程是：月度抽查、季度综合检查考评；月度市场抽查与内部重点检查相结合，由市局考核组进行；季末集中组织考核组和各单位抽调的专卖骨干对各县级局（包括市局本级）内部综合管理进行全面考评，卷烟市场净化另行组织检查人员对各单位突击抽查。所有检查结束后，由市局考评组集中汇总评分，评出“季度综合管理先进单位”、“内部管理先进单位”、“市场管理先进单位”、“法律法规考试先进单位”，颁发流动奖牌，并给予一定物质奖励；对检查考核存在不足的单位，指出问题，责令限期整改，对落后的执法人员实行谈心制度和待岗、转岗制度，保证了严格执法、文明执法。最终的考评结果和相关内容报市局领导审核后形成文件，并全系统通报，形成“比、学、赶、帮、超”的良好氛围。

　　四、建立和完善烟草专卖执法监督考评体系取得的效果

　　2001年以来徐州市局加强对全市烟草专卖管理目标坚持不断地创新考核模式，调整和改进考评思路，不断借鉴和交流考评工作，促使考评内容得到充实，考评方法得到完善，考评效率得到提升，考评效果更加明显。通过检查现场交流、考评结果通报、流动先进评比、奖励及时兑现、结果与评先挂钩，有力地促进了全市各单位执法规范水平的提高，案件查处多年来无行政复议结果变更和诉讼败诉案件发生，专卖人员自觉学法、严格执法的积极性主动性不断提高，卷烟市场监督力度不断加大，各种专卖管理台账规范，行政许可热情受理、依法办理，在历年市、县政府、人大组织的行政执法工作检查考评中均取得优异成绩。徐州市局2001年以来已连续六年被徐州市人民政府评为行政执法先进单位；2006年因坚持并完善烟草专卖执法目标考核体系实施效果突出，被徐州市人民政府评为“全市政府法制工作创新奖”单位；被徐州市人民政府评为2004-2006年度先进集体；近期徐州市局被省政府确定为“省级依法行政示范点”。徐州市局下辖的7个县级局2001年以来相继被授予省、市、县级“专卖管理先进单位”、“行政执法先进单位”、“执法培训先进单位”、“普法教育先进集体”、“青年文明号集体”、“案卷制作先进单位”等荣誉称号27项。　（作者单位：徐州市局）

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