卷烟市场专卖和谐执法探析

烟草专卖管理承担着保证卷烟市场正常经营秩序的重要职责。如何和谐执法，实现最佳社会效果，赢取社会各界对烟草行业的理解与支持，促进社会的和谐、稳定与发展，是每位烟草专卖执法人员在工作实践中都应当积极思考的一个重大课题。

　　一、专卖和谐执法内涵之理解

　　专卖和谐执法是指烟草专卖执法者根据烟草法律法规的规定及其立法精神，在充分尊重和保护行政相对人合法权益的前提下，依据法定程序所进行的合乎理性、符合社会正常价值取向并有利于社会和谐的执法行为。概括而言，这种执法理念主要具有如下五个特征：

　　1、合法性。这是和谐执法的基本前提。烟草专卖和谐执法必须在法律授权范围内进行，决不能违反烟草法律法规的规定和立法精神。和谐执法和人情执法有本质的区别，后者是一种完全违反法律规定的徇私枉法行为。

　　2、合理性。这是和谐执法的内在要求。烟草专卖执法必须顺乎正常人对法律实施效果的合理预期，执法效果不能悖于人的正常理解和合理需求。法律赋予行政执法机关一定的自由裁量权的基本目的之一就是使执法行为除了合法之外，还应合理。因此，行政主体的行政行为必须适度，必须符合法律的目的、意图和精神。

　　3、人本性。这是和谐执法的基本目的。在“有限政府”理论和“行政权力适度限制”理念普遍推行的社会背景下，行政执法的基本价值取向注重的是对行政相对人合法权利和社会、家庭、个人和谐关系的保护，追求以人为本的执法理想状态。这种保护是符合法律规定的，既不是对当事人违法行为的同情，也不是降低执法标准，更不会侵害其他国家、集体和其他个人的合法权益。

　　4、普遍性。这是和谐执法的适用范围。和谐执法不仅是对合法经营者的尊重与服务，同时也是对违法行为符合法律规定和法律精神的合理抑制，而不论违法行为的轻重程度和行政相对人身份的高低贵贱，体现的是法律的严肃性和平等性。

　　5、互动性。这是和谐执法的行为模式。和谐执法改变了原来执法单向的执法模式，注重执法机关与行政相对人的交流与沟通，强调行政相对人对自身合法权益的救济，如烟草执法中行政相对人的陈述申辩权、获得行政处罚事先告知权、救济权等的保障，实现执法者和行政相对人之间关系的和谐。

　　二、当前专卖执法不和谐之主要表现

　　综观烟草专卖执法行为可以发现，当前在对卷烟市场执法监管的过程中仍存在一些不和谐的因素和现象：

　　（一）适用法律程序不规范。具体表现为：执法时不亮证表明身份；行政处罚不事先告知相对人；行政处罚决定书不送达当事人；查处不分离；行政执法文书上执法人员不签名、代签名、伪造签名；罚款收到后不及时给被罚款人开具罚款收据；采用非法手段调查取证；未告知行政相对人专卖管理部门做出行政处罚的理由；未告知行政相对人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，等等。

　　（二）权力运用不当，有滥用职权现象。有的单位随意运用执法自由裁量权，采取罚款上限或改变案件定性以公报私仇或拿来对付相对人的陈述申辩，采取罚款下限或规避法律条款以开脱亲朋好友；有的单位超越法定职责权限范围执法，如下级违法行使了依法应由上级专卖管理部门行使的专卖管理权和处罚权、跨区域执法等；有的单位随意罚款，行政处罚力度大，忽视从轻、减轻、不予处罚情节，对罚款的计算依据不告知相对人，错误认为专卖行政处罚决定只要不违法，罚轻罚重由专卖执法者自由裁量，自己说了算，实施具体行政行为没有明确的法律依据；有的单位对应移送公安部门处理的涉嫌犯罪的案件没有移送，而是采取以罚代刑的做法；该进行鉴定的证据不送请鉴定，有些案件不作全面取证调查，仅凭当事人的口供定案，致使一些违法犯罪人员得不到应有的打击处理，等等。

　　（三）执法方式不文明。有的专卖执法人员在日常市场检查中服装不整，标志不齐，摆架子，耍威风，一副“管你没商量”的执法态度，对待当事人缺乏耐心，不注意对方的心理感受，更奢谈耐心做对方的思想教育和法律宣传工作，动辄扣烟罚款，从而造成了问题的扩大化、复杂化；有关行政许可事项一次性告知义务尚未履行到位，使部分当事人多跑冤枉路，等等。

　　三、存在执法不和谐现象的原因分析

　　笔者认为，存在上述执法不和谐现象的原因主要有：

　　（一）执法指导思想不端正，执法观念落后。在对待法律与权力的关系上，部分专卖人员习惯于按长官意志执法和领导批示办事，以领导和上级机关的满意不满意作为执法工作好坏的标准，忽视法律要求；当权力需要与法律要求发生冲突时，往往取权舍法，以权代法。在用权与维权的关系上，权力本位思想严重。习惯把权力凌驾于公民权利之上，漠视公民权利，没有认识到保护公民权利是执法工作的最终目的。认为只要是打击违法犯罪，就可以不顾违法犯罪嫌疑人和其他公民的合法权益。在看待执法目的上，忘记了专卖执法的宗旨是为了国家利益和消费者利益，忘记了经营者和消费者是专卖执法工作的基础，模糊了“依靠谁、扶持谁、限制谁”这个分水岭，执法价值取向不明确。有的专卖管理部门为了应付上级下达的案件任务，视“查扣量”、“端窝点数”为专卖绩效考核的重要手段，并将“查扣量”、“端窝点数”作为发放专卖人员当月绩效工资的筹码。迫使专卖人员在日常工作中为“查扣量”而查扣、为“罚款额”而罚款。最终导致行政相对人怨声载道，不满专卖执法，产生对抗行为。

　　和谐执法改变了原来执法单向的执法模式，注重执法机关与行政相对入的交流与沟通，强调行政相对人对自身合法权益的救济

　　（二）专卖人员业务能力和整体素质不高。部分专卖人员对新形势下烟草执法办案的规定和要求不了解、不掌握、不熟悉，缺乏应有的执法知识、执法手段和相应的执法技能，难以适应日趋规范的执法要求。有的新专卖人员接受系统培训少，一些老专卖人员墨守成规、凭经验办案，职业道德水准不高，缺乏应有的事业心、责任感和危机意识。部分基层领导业务素质低下，自己不懂法律条文、办案流程、执法规范，以其昏昏，使人昭昭，根本就起不到指导和监督把关作用。

　　（三）管理制度不完善。其一，专卖队伍中正式工与聘用工并存，待遇差别悬殊，正式工工作压力不大，缺乏危机感，聘用工对行业的忠诚度不高，缺乏工作动力和奉献精神。其二，考核激励机制不完善，很多单位在对专卖人员进行考核时，不注意区分客观因素和主观方面原因，如有些单位由于客观因素造成的无证户、烟丝摊点过多的现象考核权重过大，而对专卖执法人员主观上可以控制的严格依程序执法的考核却过轻，考核没有对专卖执法行为产生导向作用，导致实践中专卖执法人员无所适从。

　　（四）对依程序执法的重要性认识不够。依程序执法是专卖行政执法的生命，不严格遵循法律程序执法极易滑向野蛮执法、暴力执法、循私枉法，引发卷烟市场混乱。目前部分专卖管理部门仍存在重实体轻程序的错误倾向，尤其是只重结果，不看过程，以“查扣卷烟量”和“罚没款额”作为考核专卖管理绩效的手段，以“端窝点数”作为评判专卖管理业绩的标准，而对专卖员违反程序的现象视而不见，严重损害了相对人的合法权益。

　　（五）监督体制不健全，执法合法性监督力度不够。在法律规定层面，虽然《行政处罚法》、《烟草专卖文明执法行为规范》等法律法规有部分条款对专卖执法人员执法违法追究有所规定，但是规定不系统、要求不明确、措施不具体等弊端严重制约了对专卖执法人员违法行为责任追究的有效性。在内部监督层面，虽然建立了行政执法责任制，但仍存在几个问题，一是自我监督缺乏力度，二是监督责任不明确，三是监督不全面，没有对执法的全过程进行监督。在外部监督层面，对专卖执法人员监督的渠道虽然很多，既有人大监督、政府监督、纪检监督，还有群众监督、舆论监督等，但没有一个明确的责任界定，都监督又都不监督，以至于都没监督到位。

　　四、促进专卖和谐执法的几点思考

　　（一）转变执法观念，树立“五种理念”，做到“五个坚持”。转变执法观念，就是要从根本上解决专卖执法人员对于“为谁执法和怎样执法”这个问题的认识，并以此为指导推进专卖执法行为。在这个观念转变和行为实践中，专卖执法人员应积极树立“五种理念”，做到“五个坚持”：

　　一要树立依法行政的理念，坚持严格执法。维护卷烟市场公平竞争和公正有序是《烟草专卖法》赋予烟草专卖管理机构的神圣职责。只有切实履行好自己的职责，管好市场，才能真正实现社会和谐。这就要求烟草专卖管理部门必须依法管理卷烟市场，遵循程序正义，严格依照法定条件，正确地适用法律治理违法行为，自觉履行职责。只有真正严格执法了，绝大多数的零售户和消费者的利益才得以维护，卷烟市场才会稳定有序。

　　二要树立亲和包容的理念，坚持文明执法。专卖执法部门面对的零售户的具体情况千差万别，性格各异，学养不等。在执法过程中要让他们理解并满意，要求专卖执法人员必须树立亲和包容的理念。对那些一时不理解甚至有情绪的当事人要转变执法方式，心平气和对话，并热情为他们提供法律咨询服务，引导他们守法经营。不但让他们感到执法人员是客观、公道、正派的，还让他们感到执法人员是真正设身处地为他们着想的，对他们动之以情，晓之以理，明之以法，喻之以义，使他们从感情上认同，并心悦诚服地接受专卖执法部门的管理。在平时执法工作中，烟草专卖执法部门首先要从态度上充分尊重行政相对人，在违法事实尚未查清前，不得粗暴对待行政相对人。其次，要通过教育，转变执法观念，树立行政相对人既是执法对象又是服务对象的理念，把执法的出发点和落脚点放在构建和谐社会和努力实现和谐执法上。

　　三要树立以人为本的理念，坚持人性执法。专卖执法部门要树立以人为本的执法理念，实行人性化执法，改善优化与管理相对人的关系，要为他们的经营活动提供法律政策上的支持和保障。尤其要为下岗职工等弱势群体提供政策和道义上的支持和帮助，通过各项优惠政策不折不扣的及时兑现，树立起“诚信烟草”的良好形象。在确保执法行为合法性的基础上大力弘扬人文关怀，使冷硬的执法行为渗透着人性的温情。要彻底摒弃“管理就是收费，执法就是处罚”错误思想，把“情感管理”的理念落实到日常监管中。这就需要执法者充分理解和掌握法律法规，在法律法规允许的前提下，科学地行使自由裁量权，公正地、合乎情理地执法，既要以法服人，又要以理服人、以情感人，让行政相对人欣然接受专卖执法部门作出的处理。

　　四要树立教育管理的理念，坚持保护执法。一是对零售户承担起保护的责任。处罚是管理市场的一种手段，教育亦不例外，两者不可替代。通过教育零售户来管理市场是一种事前管理，是更高一筹的管理手段。专卖执法部门通过持之以恒的专卖法律法规宣传教育，帮助经营者树立牢固的守法经营意识和诚信观念，让经营者从思想上认识法律的严肃性和权威性，力求做到标本兼治；要建立违法失信行为的公示制度，将不法经营者的行为予以曝光，使不法者受到严惩，使合法经营者得到宽慰，从源头上预防违法、违规行为的发生，不仅能有效完成专卖管理职能，同时也是对零售户的一种保护，保护其不触犯法律法规，赢得更多利润。二是对社会和消费者承担保护的责任。如在查处假烟案件时，不能一罚了之，要本着对社会、对消费者负责的态度，追查假烟的来源与流向，要让消费者知情，避免更多的消费者受到假烟的危害。

　　处罚是管理市场的一种手段，教育亦不例外，两者不可替代。通过教育零售户来管理市场是一种事前管理，是更高一筹的管理手段。

　　五要树立科学发展的理念，坚持目标执法。专卖执法工作有别于营销工作，衡量专卖执法工作的好坏不能简单地看取缔了多少个无证户、查扣了多少“假非私”烟、罚了多少款等，而要以科学发展观和正确的政绩观来衡量执法成果，要以零售户、消费者对市场环境的满意度作为评价专卖执法成效的重要参考依据，要以长远的社会效果来评判执法行为的可取性。要始终牢记专卖执法的直接目的是净化卷烟市场，为卷烟经营提供良好的环境，其终极目标是维护国家利益和消费者利益。

　　（二）切实加强制度建设，强化以和谐为特征的执法监督新机制。一是建立完善权责清晰、分工明确、指挥协调、信息共享、监控有力的市场监管机制、联合办案机制、对外沟通协调机制，加强同公、检、法、工商等执法部门的合作，在卷烟打假打私等方面联合执法，将和谐执法理念贯穿在整个执法过程中，不断探索新的合作机制，探索联合执法的新途径，形成“齐抓共管、共创和谐”的执法新局面。二是提供强有力的专卖费用保障支持，并通过打造流畅、有效的费用开支流程，切实保证专卖执法、办案工作的需要。三是完善内部监督机制，对专卖执法行为全面监督。内部监督以本级监督为基础，以上级管理部门监督为主体，对专卖执法行为进行定期检查和评判，通过案件审核、个案监督、执法检查、案件复议等途径，纠正问题，查明原因，追究执法过错责任，完善补救措施。四是拓宽社会监督面，实行“阳光执法”，公开接受群众监督，主动征求意见，沟通情感，拉近距离，听取意见，从而改进执法工作，努力打造专卖执法的和谐品牌。

　　（三）切实加强执法队伍建设。一是严把入口关，选配真正想干事、会干事、能干事的领导和员工充实到执法队伍中来。二是要为专卖执法人员尤其是聘用人员提供发展通道和空间，通过改革人事用工制度、专卖人员等级评定制度和适度提高待遇，来调动专卖执法人员的工作积极性，激励专卖人员不断提高和谐执法的能力和质量。三是有针对性地加强培训，开展包括和谐执法观念、业务技能在内的培训。组织专卖人员评析案件，聘请公、检、法等单位办案高手授课，以案析法，提高案件质量。以业务尖子传帮带形式，对专卖人员进行辅导，使专卖人员的法律意识、证据意识、程序意识和诉讼意识得到增强。对新颁布实施的与烟草执法相关的法律、法规及上级有关新的执法规定以编写教材、举办培训班的形式对全体执法办案人员进行培训，确保新法或新的执法规定得到及时正确的贯彻实施。通过培训，不仅加强专卖执法人员对法律精神的理解，树立起和谐执法的观念，而且能切实地提高其执法能力和水平，真正将和谐执法落到实处。

　　执法的最佳状态是和谐，包括执法者与行政相对人的和谐，执法权力与公民权利的和谐，执法权力与执法责任的和谐，合法与合理的和谐，实体与程序的和谐，管理与服务的和谐。正如许多学者所言，和谐执法实质上是一个从有法之治到善法之治再到美法之治的过程。对于烟草行业，执法只有具备了合法性、合理性、科学性、艺术性、服务性与效能性，方能称之为和谐执法，和谐社会的构建也才会更快更好。（作者单位：桂林市烟草专卖局）

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