浅谈民族自治地方的分税制

                       (内蒙古大学公共管理学院2005届行政管理研究生，内蒙古 呼和浩特 010021)
摘 要：目前民族自治地方经济发展滞后已经成为影响我国宏观经济稳定和发展的重要因素。本文以分税制的具体内容入手，探讨了区域经济协调发展模式下，适应民族自治地方经济发展的分税制财政体制取向。
关键词：税种划分；转移支付；税收优惠
中图分类号：F810.422  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2007)08—0011—02
      我国自1994年开始实施分税制财政体制以来，对市场经济条件下，有效处理中央与地方的税收分配关系、加强宏观调控、调动中央与地方两个积极性等方面发挥了积极的效应。但由于当时为了保证改革的顺利进行，使得新体制中保留了旧体制的一些不合理成分，因此，我国目前的分税制实际上只是建立了分税制的一个基本框架，这与规范彻底的分税制还有较大差距。随着财政体制改革的不断深化，各种矛盾和问题也随之暴露出来，特别是在许多方面存在有悖于民族自治地方经济发展的缺陷，因此必须逐步加以改进和完善，以便更好地体现分税制的原则，推进民族自治地方的发展和区域经济的协调，从而有利于国家的稳定和繁荣。
1 民族自治地方分税制存在的问题
      在社会主义市场经济条件下，民族自治地方由于底子薄、基础差、自然地理环境恶劣等原因，造成了一些地区经济实力薄弱，市场发育不健全的局面。分税制后，税种归属、共享收入的分成比例以及税收返还的“基数法”全国“一刀切”，所执行的各项税收的征收、减免也同其他省市一样，执行全国的统一规定。这无形中进一步增加了民族自治地方的财政困难，制约了经济的发展。
1.1 税种划分问题
1.1.1 在增值税和消费税方面。现行税收的有关规定加重了民族自治地方企业的税收负担。我国现在实行的是“生产型”增值税。而我国的民族自治地方，特别是西部民族自治地方的能源、矿产资源丰富，从而在产业结构中以能源开采、重型工业和农产品为原料的初级加工业占据了很大的比重， 然而“生产型”增值税的外购固定资产进项税额不予抵扣等规定对民族自治地方的发展格外不利，使得民族地区实际增值税的税负较高。同时分税制规定消费税的全部和75%增值税归属于中央，营业税归属地方，这种划分实质上是控制了第二产业的发展，支持第三产业的发展。对于民族地区来说，由于自身经济基础差，经济发展速度慢，第三产业发展相对落后，因此把第二产业和商品流通环节的主要流转税大部分集中于中央对于第三产业发展缓慢的民族自治地方来说显然是不利的。
1.1.2 在资源税方面。现行税收的有关规定使得民族自治地方的资源优势不能转化为经济优势。现行资源税的征税范围包括：原油、天然气、煤炭、金属矿产品和非金属矿产品。征税范围太窄，税额过低，实际上难以遏制对自然资源的过渡开采。由于民族地区大多自然资源较丰富，且以输出资源为主，输出的资源主要运往东部地区加工，这种过低、过窄的资源税致使资源输出地得不到资源的高额附加值，输出资源的价值被大量转移到东部，资源优势不能转化为财税优势，且导致了对非应税资源掠夺性的开采和使用。而且，现行资源税的计税依据是以销售量或自用量为依据，对企业已经开采的未销售或使用的不征税，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，造成大量资源的积压和浪费，由此导致了生态恶化，不可再生资源枯竭等问题。
1.1.3 在企业所得税方面。按行政隶属关系划分企业所得税收入，制约了民族自治地方的经济发展。按行政隶属关系划分企业所得税收入，即中央企业的所得税入中央金库， 地方的所得税入地方金库。这样一来，一是阻碍了地区间企业的联合、兼并，对民族地区的企业通过产权重组来调整结构、扩大市场、增强竞争力、建立现代企业制度是十分不利的。二是损害了民族自治地方的财政利益，因为民族地区的企业总体上管理水平与经济效益不及东部沿海地区的企业，在产权重组的过程中多为中央企业或东部沿海地区企业所兼并或联合，企业的隶属关系很多不为民族地区所属，其企业所得税收入势必将转移出去，造成民族地区财政收入的减少。
1.2 转移支付问题
1.2.1 中央可用财力十分有限。实行分税制后，中央财力表面上有所增加。但是为了保证地方既得利益，所增加的收入多以税收返还的形式支付给了地方，中央财力实际并无多大增长。有资料表明，1994年以后，中央财政占全国财政比重实际呈下降趋势，1994年、1995年、1997年和1998年，比率分别为66.6%、61.9%、55.8%和54.8%，中央财政支出占全部财政支出也呈现下降的趋势，1994年为30.29%、1997年则下降到了27.50%。由此可见中
央财力增长实际非常有限［1］。当然也就没有更多的资金来支持经济落后的民族地区的发展。
1.2.2 税收返还具有明显的保护地方既得利益的特征。中央对地方税收返还数额，以1993年为基数核定，既按照1993年中央对地方净上划中央的收入数额(增值税75%和消费税之和减去中央下划的地方收入)，当年全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为中央对地方的税收返还基数，1994年以后税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率按各省、市、自治区两税增长率1∶0.3的系数确定。由于分税制按基数税收返还，没有起到集中东部地区资金以补助中西部地区特别是经济更为落后的少数民族地区，而是让贫困落后的民族地区与富裕的东部地区执行同一体制，致使东部地区更富，中西部地区、民族地区更穷。如东部地区的广州、上海、江苏1995年比1993年净增补助额分别为139.21亿元、134.82亿元、128.43亿元；而宁夏自治区1995年比1993年净增补助额只有6.74亿元。
1.3 税收优惠问题
      投资者在进行某项决策时，考虑的主要因素是投资收益。用公式可表示为：
      投资收益＝投资收入－投资成本
      其中税收是投资成本中必不可少的一项。税收越少，税负越低，对投资者越有吸引力。为了引进外资，我国的税收政策对外资企业给予了较多的优惠。但是由于地理位置、经济基础先天不足，以及改革开放以来，我国实行的“梯度推移”战略，使得少数民族地区引进外资数量十分有限。1994年，仅广东省的外商注册资本就达1 000多亿美元，而西藏、宁夏、青海三省外商投资注册资本合计数才为4.5亿美元。
2 改革民族自治地方分税制的对策 
      分税制改革的指导思想之一就是要合理调节地区之间的利益分配格局。分税制既要有助于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的转移支付扶持经济欠发达地区的发展。民族自治地方多处于经济欠发达地区，要调节民族自治地方与经济较发达地区的横向经济发展不平衡有待于分税制的完善。
2.1 税种划分更合理
2.1.1 在增值税和消费税方面。一是改生产型增值税为消费型增值税，使民族自治地方能从中得到较充足的增值税进项抵扣，有利于该地区主导产业将资源优势转变为经济优势和财政优势。二是适当调整中央与地方共享税的分成比例，考虑到民族自治地方现有经济发展水平和财力能力的低下，适当提高少数民族地区增值税和消费税分享比例，按不同地区贫困程度，实行不同的分成比例，消费税可以全额留用或对半分成，增值税可以5∶5分成或4∶6分成［2］。这样有助于促进发展民族地区有充足的资金发展本地区相关产业，形成自身的产业优势。
2.1.2 在资源税方面。扩大资源税的征收范围，提高资源税税率，增加对资源所在地的分成比例。我国少数民族地区，自然资源十分丰富，具有广泛税源的资源税应为少数民族地区提供较高的税收贡献，但从资源税的征收情况看，并没有达到这一效果。1997年，贵州省资源税贡献率只有1.55% (资源税贡献率＝资源税额／地方税收收入总额)。而且，资源税税率太低，如绿松石资源产品按市场价格＞100元／kg，而税额仅为0.000 5元／kg［3］。因此需要扩大资源税的征收范围，提高资源税税率，增加对资源所在地的分成比例，用以逐步改变目前民族地区资源丰富，经济贫困的状况。
2.1.3 在企业所得税方面。改变企业所得税按行政隶属关系征收的办法，将企业所得税改为共享税。由中央与地方分率征收。随着市场经济的现代企业制度的建立，企业的兼并，跨行业、跨地区企业集体的发展使得按行政隶属关系征税出现许多新的矛盾。企业所得税改为共享税，可以增强中央与地方政府收入的关系，避免以往各级政府过分注重本级收入及按隶属关系纳税产生的地方保护主义，也有利于促进企业资产的流动及统一市场的建立。同时，考虑到地区间不平衡，中小企业多且效益不好的现实，在特殊的民族自治地方，税率可以适当降低，企业所得税可在全国统一税率的基础上，依据不同省份、地区的差异情况，考虑按
20%、15%、10%的税率征。
2.2 转移支付更规范
2.2.1 提升中央可用财力。加大民族落后地区财力投入的条件是中央必须具有充足的财力。进一步增加中央财力首先要加强税收征管力度，避免税收流失现象的发生。其次是逐步清费立税，对那些具有税收性质，且宜于纳入税收管理的收费、基金项目，可以通过“费改税”的办法，尽可能纳入税收征管轨道。对政府部门依据其职权提供某些特定服务而收取的费用，带有成本、费用补偿性质，不包含利润，可以考虑一定费用的保留。凡属于违反规定乱收费、滥收费的，应当坚决取缔、纠正［4］。
2.2.2 变换税收返还方法。笔者认为不能盲目的直接用“因素法”代替“基数法”。因为要使用“因素法”进行分配，要使各项有关因素量化，就必须以相关的数据为基础。目前，我国在数据收集方面还有许多的困难，现行的统计数据不完整；有些方面的数据还不在统计体系之列；现有部分数据质量不高，不太标准；有些数据缺乏代表性。如果必要的数据收集不完整、不准确，就会形成新的不公平。考虑到用“因素法”代替“基数法”可以相应的提高民族自治地方的税收返还系数，以缓解民族自治地方财政紧张状况，并调动其增收的积极性。例如，可将税收返还的1∶0.3的比例按地方具体情况提升为1∶0.4或1∶0.5。
2.3 税收优惠更有效
      民族自治地方经济发展滞后，起点低，如果一味的把相对落后的民族自治地方推向市场去参与公平竞争，则未免有些不“公平”。因此制定突出产业结构的开发民族地区的税收优惠政策极为必要。政府可根据民族地区的资源特点和产业结构特点制订税收优惠政策，以体现产业的优化升级。配合国家产业政策，对于那些急需发展的、西部民族地区较薄弱的基础设施、基础产业、高新技术产业等，制定倾斜力度较大的税收优惠政策。另外，对于向民族地区投资的企业，给予所投资本一定比例的抵免所得税优惠，对西部少数民族贫困地区具有发展优势的地方支柱产业和特色产业应当给予更为优惠的政策，以帮助贫困地区尽快脱贫致富。
［参考文献］
［1］ 李宁.建立规范的财政转移支付制度加快民族地区社会经济发展［J］.湖湘论坛，2003，（6）：70.
［2］ 黎开锋.论税制对中西部地区经济的影响［J］.湖北三峡学院学报，2000，（8）：11.
［3］ 邵伟钰.构建促进西部大开发的分税制［J］.山西财政税务专科学校校报，2001，（5）：21.
［4］ 王迎春.西部少数民族经济快速发展的财税政策选择［J］.税务与经济，2004，（4）：79.

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