自然资源持续利用及耕地保护

                               (内蒙古自治区土地勘测规划院，内蒙古 呼和浩特 010000)
摘 要：本文具体分析了目前我国在资源利用上存在的问题，同时提出了若干保护措施及政策建议。
关键词：自然资源；耕地；利用；保护
中图分类号：F062.1  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2007)08—0071—02
1 自然资源的持续利用
      自然资源是人类生存和经济发展的物质基础。在经济发展的历史过程中，人类极大地依赖于自然资源的开发利用。随着社会的进步、生产力的提高，人类开发利用资源的深度和广度不断拓展。自然资源的开发利用创造了物质财富，同时也带来了资源的耗竭和环境的破坏。为了合理利用自然资源，人类不断探索并选择适合自然与社会相协调的，能够支持人类社会持续发展的正确方式，逐步形成了自然资源持续利用理论及开展了大量的实践。
      从自然资源持续利用的角度看，我国资源利用上目前主要存在以下几个问题：①在发展经济的途径上，过分依赖自然资源的投入，出现大量的资源浪费和环境污染；②在自然资源的分配上，采用不适当的行政干预方式 ，阻碍了自然资源的合理配置，带来浪费和破坏资源的不良后果；③在自然资源的核算上，没有正确理论指导，造成自然资源无价、低价和随意定价，即难以对自然资源的破坏和浪费起控制作用，实际上还助长了破坏和浪费的蔓延；④在自然资源的使用管理上，部门分割，多头使用；所有权、管理权和使用权混淆，使自然资源不能统筹进行保护和利用，严重影响自然资源的开发、利用和有效管理。
      为了从根本上解决这些问题，必须改变传统的非持续利用自然资源的做法，代之以人类与自然界和谐为基础的，能够持续支持经济社会发展的自然资源利用方式，即自然资源的持续利用模式。 
1.1 保持和提高自然资源的生产性能或生产功能
      从持续利用的角度看，自然资源利用所获得的财富和利益应是不断增加的，至少应能维持现有水平，不应是掠夺式的经营，使得生产性能下降，或造成自然资源基础——生态系统功能的退化。
1.2 降低自然资源利用可能带来的风险性
      这是自然资源持续利用的另一侧面，在利用自然资源的过程中，有许多因素是不确定的，也有一些利用后效在今天是难以预料的，为此必须重视自然资源利用可能带来的风险，必要时进行利用的后效评估，及建立可以降低风险性的自然资源利用模式。
1.3 保护自然资源的数量和质量
      持续利用的概念要求我们满足当代人需要的同时，不损坏子孙后代满足其自身需求，为此在利用自然资源的过程中必须注意确定合理的数量范围，保护和提高质量。这样做可能在某些方面要放弃暂时的利益，但于未来能有更大的利益。
1.4 自然资源的利用在经济上是可行的
      任何自然资源的开发利用活动都受制于市场经济规律。人们开发利用自然资源的目的在于获得经济利益。一般而言，如果某种自然资源利用方式在经济上是不可行的，这种自然资源利用方式肯定不能持续存在。
1.5 自然资源的利用是能够被社会所接受的
      如果某种自然资源利用方式不能被社会接受，这种方式肯定不能持续。当然，社会接受性应具有全局意义，有时某种自然资源利用方式对某个阶层或社会集团来说是有意义的，但对社会来说是有害的，那么这种方式肯定不能持续，因为社会不允许起长期存在。
      自然资源持续利用是一个新的概念，但人类在持续利用自然资源的实践方面却有着悠久的历史，特别是我国劳动人民在长期的生产实践中积累了丰富的持续利用自然资源的经验。当然，在自然资源利用的理论与实践中，我们也有过严重的失误和惨痛的教训，如何以自然资源持续利用的思想和理论指导自然资源的开发、利用、保护、管理的研究仍然是我们面临的课题。特别是我国社会主义市场经济体制的建立给自然资源的持续利用提供了新的经济机制和活力，同时也给自然资源的合理配置与持续利用带来新的问题。今后自然资源持续利用研究需要分析如何充分发挥社会主义市场经济体制对于自然资源持续利用的积极作用，避免旧的计划经济体制下开发利用资源中存在的浪费和破坏现象；同时要探讨市场经济本身在自然资源持续利用中的某些局限，避免可能带来的某些负作用，从而全面、正确地发挥社会主义市场经济制度促进自然资源持续利用的作用。
2 自然资源持续利用与耕地保护
      为了自然资源的持续利用，如何保护其精华部分的耕地资源可以认为是核心所在，是维系人类生存与发展的生命线。从自然资源持续利用的基本特征分析耕地保护的目标，至少有以下两条；第一是保证农业持续稳定发展，保证实现我国粮食基本自给；第二是使种植业的收入和农民收入得以提高。为此，在耕地保护方面应采取切实可行的措施：
2.1 保证必须的耕地数量
      作为经济高速发展中的国家，非农业建设占用耕地是不可避免的，但目前的问题是大量耕地的占用未考虑到我国人均耕地资源少这一 基本国情。宽打窄用，占而不用等现象极为严重。虽然我国在耕地数量保护方面已制定了一系列法规，但在宏观社会经济背景的影响下，没有起到应有的作用，违法占地仍然极为严重。为了真正做到制定和执行世界上最严格的土地管理和耕地保护法规，最重要的是解决“上有政策，下有对策”的灰色误区。这方面的实力不胜枚举。出现突击批地用地的现象就足以说明这一问题的严重性。为此制定法规时首先必须面对中央与地方之间实际上往往难以取得共识的严峻现实，在处置与审批权限上尽可能提升层次，杜绝用地部门可以批地的现象，其次是不能留出小口子，不能在“基本上、原则上”等方面有空子可钻，有擦边球可打。在这方面有两条具体建议，供决策部门考虑。
2.2 保护和提高耕地资源的质量
      如果说我们在耕地资源数量的保护方面已经初入轨道，那么在耕地资源质量保护方面则尚未走上正轨。反映在尚未制定的专门针对耕地质量保护的法规、条例，尚未建立耕地质量变化的统计分析体系，更缺少监测与预警方面的工作，为了全面实施耕地保护，必须逐步开展耕地保护质量工作，在这方面，发达国家已经开展了卓有成效的研究和实践，值得我们学习和借鉴。目前已经建立了基准数据用于农业区域的监测体系，开展质量变化的分析研究。从1997年开始由基准数据和监测数据用于检验一些不同土地退化过程的预测模型，为不同农业区域提出适宜的环境退化指标。到2000年，完成作为全国主要农业区域耕地质量变化的分析研究报告，我国有关产业部门和科研单位的野外实验站大多安排了零星的耕地质量监测方面的内容，今后应由国土资源部牵头，借助各部门的力量，建立和完善全国耕地质量监测系统，掌握全国耕地资源质量状况，提出耕地质量保护的措施并了解其效果，指导全国的耕地质量保护工作。
2.3 提高种植业收益和农民收入
      目前，以耕地为载体的种植业收益和农民收入仍然表现出比较利益偏低的状况，农民种粮的积极性不高，缺乏微观经济的保证；而耕地非农利用微观产权主体和地方政府的经济利益驱动力十分强大。所以要使耕地真正落实到实处，必须提高种植业收益和农民收入，由于粮食和种植业生产的特殊重要性，社会对粮食和种植业生产仍将给予扶助和支持，在这样的外部环境下，种植业生产必须以企业化经营和产业化发展为目标，提高经济效益。目前在耕地方面为实现这一目标可采取的措施是促进耕地的合理流转，为适度的规模经营打下基础，这是由于耕地实行联产承包制以来，已有大量农村人口取得城镇户口，其中大多数人未退出承包土地，另外还有长期在乡镇企业、农村私人企业工作的农民也保留着承包土地。对上述第一类人员应收回其承包的耕地，第二类人员可根据其意愿与具体情况采取收回或调整的措施。

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