浅谈公路管理财务的实践、预测与发展综述

(内蒙古自治区中蒙医医院，内蒙古 呼和浩特 010020)
摘 要：文章分析了我国公路管理财务预算管理的现状，缺乏规范管理，日常公用支出某些项目的定额难以确定，预算下达基层时间不及时，并提出了完善公路管理部门的财务预算途径。
关键词：公路管理财务；发展；预测；途径
中图分类号：F285  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2008)06—0091—02

近年来，随着改革开放的不断深入，我国的公路建设得到迅猛的发展。公路管理行业作为政府职能的一部分也在逐步转换，愈加强调其管理职能。我国经济体制由计划经济过渡到市场经济，转向重视市场需求，讲求经济效益。如何降低人力、物力、财力的消耗，在竞争激烈的市场上占有优势，取得最佳经济效益，是资本所有者和经营者共同关注的焦点。“管理出效益”已经成为众所周知的共识，而企业管理中最具有综合性的挑战性的当数财务管理，资本的筹集、使用、获利又是贯穿财务管理的主线。与此相对应，财务管理无论是理论体系，还是理财方法，都出现了前所未有的升华，这种升华在本学科领域具有划时代的深远意义。基层公路部门的建、养、管、征一体化模式有所打破，实行事企分离的运行机制，工程建设、公路养护已逐步实现社会化、市场化。基层公路部门直接参与企业经营的职能将逐渐消失，进一步强调的是贯彻落实《公路法》，维护路产路权，提高公路养护质量及公路管理水平，保障公路的完好、安全和畅通。那么，基层公路部门在以管理为主要职能的情况下，如何来加强财务预算管理、完善部门预算，使单位财务预算管理实现制度化、规范化、科学化，笔者试从以下两个方面作一阐述。
1 基层公路管理部门财务预算管理的现状

公路管理部门行政事业性收入主要包括：汽车养路费收入和部分地区的车辆通行费收入。养路费收入作为预算外资金实行预算内管理；车辆通行费收入作为预算外资金实行预算外管理。但实际上省级以下的公路管理部门没有作为预算单位直接纳入地方财政，不参加地方财政的部门预算编制。换句话说基层公路管理部门是不与财政有经常性预算拨款关系的事业单位，它在公路系统内部实行收支两条线管理，规费收入直接划缴省财政，拨款由条线根据预算统一拨付。此项预算由公路系统内部编制，按照财政部门预算要求并结合公路行业特殊性而编制。如公路养护经费以地方公路养护里程数为主要依据，收费站以年度站区更新改造项目
及人员情况为编制依据。与公共财政预算一样，公路部门预算也存在一些缺陷：
1.1 缺乏规范性制度

编制方法与内容的确定不尽合理，只考虑条框未考虑细节。具体表现在：①公路养护专项支出预算的确定。例如，基层部门实际养护公路之公里成本消耗，发达地区与落后地区、路面实际状况与车流量大小等因素都未予以详尽考虑，预算无法细化，达不到预定的改革目标，使得预算缺乏可行性；②基本支出与项目支出某些项目划分标准与内容难以界定，内容交叉，造成专款不专用。预算落实到基层后，由于缺乏一定的明确性，在执行过程中造成一定的难度。例如基本建设类项目与行政事业大型修缮专项业务混用，缺少严格和科学的认证程序，随意性较大，使得预算缺乏科学性，经常流于形式，执行得不到重视。
1.2 日常公用支出某些项目的定额难以确定

主要是缺乏确定定额的基础数据，统计数据经常不完整或时间滞后，核定的经费与单位实际情况差距较大。例如水、电、会议等支出；另外，受财力制约，按既定公用经费标准核定的预算较紧，供给水平较低，致使预算执行过程中追加支出频繁。
1.3 预算下达至基层的时间不及时

财政部门预算于上一年编制，并于年初下达，但它经常脱离部门实际工作计划；而公路系统部门预算在年初根据单位大政方针及总体工作计划编制(主要是项目支出)，它虽然与政府工作计划安排同步，但下达到基层往往已是当年五、六月份，实际工作已过半。收费站项目支出较少影响度小，但是公路养护项目多、任务重，预算和计划下达不及时经常引起资金困难，直接影响养护工程进度，尤其在实行事企分离的养护市场化操作后，计划的及时性成为一个重要问题。
2 完善基层公路管理部门的财务预算管理途径

事业单位不能脱离预算会计体系，脱开经营性后，不论作为财政预算管理的直接对象，还是实行系统内部的预算管理，只有重视部门预算，改变过去较为松散的预算管理方法，健全预算编制制度，才能严肃资金管理，规范收支行为，充分体现公共管理职能。

部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式。预算管理的出发点和着力点转移到部门，以部门为依托，围绕加强部门预算管理，形成宏观的预算管理系统，从而实现资金效益最大化。省级公路主管部门是作为国家财政部门预算管理的直接对象，但在公路系统内部因其行业的特殊性实行内部预算管理，把每一个基层公路管理单位作为一个预算部门，一个单位一本预算一个计划。部门预算改革的深化对提高单位管理水平有着极其重要的作用。笔者认为应主要做好三个方面：
2.1 认真学习，提高认识
2.1.1 单位主要负责人应重视预算管理工作。经常与财务人员交流传达方针政策和下一年工作思路，使财务人员编制预算时做到心中有数。同时财务人员也应加强学习，提高认识，拓宽思路，除业务知识外，还应熟悉地方财政出台的政策法规和新文件新措施，例如部门预算方面的规范性文件、深化落实收支两条线管理的措施、政府采购管理暂行规定等等，做到精于心熟于脑，善于寻找问题挖掘问题。
2.1.2 上级预算管理部门应根据出台的诸多措施制定系统的规范性文件。总结经验，以规章制度形式固定落实预算编制的方法与内容，这样有利于对基层的部门预算进行科学化、规范化指导，增加部门的法制观念，强化预算约束，提升基层部门的管理水平。
2.2 强化基础，注重科学

围绕公路管理重点，结合公路管理特点，既要遵循“一要吃饭，二要建设，量入为出，量力而行”的原则，又要充分运用权责发生制和零基预算原则，注重科学，强化基础，摸清家底，做好管理的量化工作。
2.2.1 人员经费确定依据。及时掌握单位人员编制情况并上报预算管理部门。因为有些单位除了人事局核定的行政事业编制外，还有企业编制等形式的人员。建立和完善单位工资数据库，遵循实事求是的原则，按照实有人数、国家确定的工资标准、国家和省市出台的津贴标准编报。
2.2.2 公用经费基础数据的确定。①必须摸清家底，提供依据。重视源头管理，掌握单位公共资源配备情况，加强固定资产管理，特别是事企分离后，及时掌握其动态变化(数量及耗量)十分必要。例如建立台账制度，一台设备或一个类别一本台账，每年末登记其真实的损坏程度，按照损坏程度测算维修保养费用，由专人负责并与绩效挂钩，进行动态管理。资产的增加与减少严格按规定程序处置，强调增减具体原因及时上报管理部门。一方面我们必须加强车辆保养管理，另一方面必须及时报告管理部门其基层的公共资源使用情况，使之了解基层实际需求，根据财力许可，制定相关措施，灵活调整预算。同时提请上级部门深入基层调查研究，及早为基层解决问题。②必须对单位用水、用电、会议、培训等办公活动支出进行量化，并且随着办公条件的改善而相应增加。这意味着预算部门必须强调会计核算的基础工作，注重原始凭证数据收集。特别是对一些设备配备标准没有规定的，必须以周密严谨、实事求是的工作态度，通过不同部门了解情况，掌握第一手资料，从而获得完整、准确的统计数字，提升预算编制的真实性、科学性，也使上级预算管理部门得到切合实际的定额基础数据，针对各项支出特点制定不同的编制方法，避免支出计划的频繁追加，增加预算的可行性，真正做到执行预算，增收
节支，使管理效益和资金效益达到最大化，完善预算定额体系。
2.2.3 专项支出的确定。专项支出的确定必须注重科学性。它是公路管理部门的重头戏，如公路小修保养、公路大中修、公路抢修、公路改建等养路专项支出。基层单位必须做好管辖范围内养护公路的情况、车流量调查，研究养护成本的真实构成，工作材料价格浮动情况，数据内容详细清晰。注意经常性科学分析预算执行情况，钻研项目的认证方法与程序，明确项目支出内容和规模，重点公路养护项目在事业类项目，如明确基本建设支出与大型修缮项目的定量标准；正确区分大型修缮项目与日常公用经费中一般性的购置和日常修缮。

除考虑定性及定量规定外，还要对项目支出实行绩效管理。建立项目事前审批到事后追踪问效，贯穿项目管理全过程的绩效评价体系，努力实现项目资金效益最大化。公路系统养路专项各明细项目采用绩效考核来降低养护成本，提高养护质量，节约养护资金不失为一个好办法。例如：公路小修保养采用定期检查考核后支付；公路大中修、抢修、改建工程按工程进度与质量支付。这样也使上级预算管理部门随时了解项目实际工程量，审核评价后根据轻重缓急和财力调整预算，并为下一年的部门预算做好充分的基础工作，建立科学、规范、合理、可行的支出标准，从而给基层编制预算时以依据，使编制的可操作性得到提高，减少预算执行的难度，深化部门预算改革。
2.3 精心考虑，强化预见

在保持预算管理严肃性的同时，要充分考虑因不确定因素引起的数据变化，包括不可抗力及突如其来的主客观因素，要求预算部门有充分的预见性，早做准备，建立预案机制，留有机动预算部分，弥补预算漏缺，避免或减少追加支出。

改革开放是社会经济发展的原动力，只有进一步深化部门预算改革，完善预算管理制度，通过建立科学、规范、透明、合理预算编制运行机制，才能提高资金的使用效益，使财务预算管理有一个质的飞跃。

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