人民监督员选任制度存在的缺陷及对策

    2008年，XX县院按照最高检及山东省人民检察院关于人民监督员选任方式，经过严格考核，最终选出7名人民监督员，并按程序提交人大常委会任命。XX县院向社会公开招选人民监督员的做法，这对于选出更合格的人民监督员，提高监督活动的公信力、民主力，更好的实现“立检为公、执法为民”的检察宗旨，增进司法民主必将起到积极作用。但从各地实践情况来看，选任什么人员做人民监督员，各试点单位都是根据自己的理解、认识进行选任，个别地方由于选聘人员条件限制、选任程序、选任后续工作的不够完善，不同程度地影响了这项工作开展的质量。笔者就当前我国人民监督员选任制度存在的问题，浅谈自己的几点看法。

一、人民监督员选任存在的问题

（一）领导干部为主

从人民监督员选任情况看，党员干部仍占多数，这是因为，党员干部较高的政治觉悟、文化水平、较高的原则性，显然是与最高检公布的任免监督员选任条件相吻合，但是，大量领导干部进入人民监督员的队伍，并不利于人民监督员制度的健康发展，体现在：

一是不利于实现公正的监督。因为官员身份的特殊性，本身和检察机关之间就存在着相互的权力监督制约关系，经常有工作上来往，监督案件时他们不得不有所顾虑。同时监督的是检察机关的自侦案件，涉及的大多是涉案官员的职务犯罪案件，难免有官官相护或打击报复之嫌，社会公众信任度不高；其次，官员社会接触面比较广，社会知名度比较高，容易引起当事人及其亲属的干扰，可能影响公正、公平地处理案件。

二是不能保证监督的有效性。领导干部由于本职工作的需要，他们往往比较忙，能够自由支配的时间少，自身工作和人民监督员工作之间的矛盾显然不好协调，有时因为出差或者开会，监督工作不能及时参加，而检察机关的执法活动是有一定的时限性的，根据最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)：人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准;基层院一般有五个人民监督员，然而，如果有一人由于不能及时参加，评议时又只能是单数，往往只能有三人参加评议，根本无法显示参与的广泛性和民主性。

因此，基于以上情况，加入人民监督员队伍的干部，即使自己认真、公正的监督，也很难获得社会公众的信任。

（二）选拔门槛太高

从人民监督员制度诞生之日起，关于人民监督员的选任便有“精英化”与“大众化”之争。所谓“精英化”，是指人民监督员从具有较高学历和法律知识的专业人员，如法学教师、公职律师、人大法工委成员中选任；所谓“大众化”，是指人民监督员从非法律专业人士，包括普通民众，也包括一般的人大代表、政协委员及政府公务人员中选任。的确，“精英化”人民监督员具有比较丰富的法律专业知识，在履行监督职责中，更容易准确发现案件事实和适用法律上存在的问题，便于与检察官进行深入的沟通，而且，他们能很好地站在法律角度对案件进行评议，有利于保证案件质量，确保好的法律监督效果。而且，高检院2003年10月15日《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》第二章第五条也规定人民监督员应当具备较高的政策、法律水平。”也就是说，“精英化”似乎更符合人民监督员选任的要求，然而，在现实生活中，“精英化”模式面临不少难题：

一是符合“精英化”标准的人员较少。特别是在不发达地区的基层检察院，除了公检法司几家外，很难找到符合此类条件的法律专业人才，而从公安、法院、司法选聘人民监督员显然无法实现检察机关对其得又会打破原有的监督与被监督格局，违背宪法精神，精英化的选任模式显然与当前我国的司法现状不相吻合，自然很难得到贯彻执行。

二是“精英化”模式不利于实现广泛监督。只在具备较高学历和法律知识的专业人员中选拔，这无疑剥夺了普通民众对检察机关查办职务犯罪进行监督的权利，而这也使监督主体的广泛性大打折扣，不利于检察机关在查办职务犯罪活动中广泛倾听和吸收民意。从这个意义上讲，人民监督员的人选范围不应太小，而应该力求广泛一些。只有社会各阶层的人员都来参加与督，实现平民化、广泛性、代表性，使社会基层的意见以一种合法的方式在合适场所反映出来，检察机关办案才能更好地实现政治、法律、社会效果的高度统一。【1】

（三）选拔人数太少

从各级院选任人民监督员的人数看，都依照相关规定选任在三人以上。考虑到人民监督员兼职的情况，如果某院选任了三人或五人，若有监督员急事外出或回避的情形时，就会出现人数不够或为偶数的情况，造成“监督不能”的尴尬境地。笔者认为，为更好的保证监督的有效性、公正性，县级院人民监督员人数应不少于九人，市级以上检察院人民监督员人数应不少于十一人，这样的人数更合理。人数在九人以上，一人不可能对众人造成影响，不容易对他人施加压力，不会轻易操纵局面，独立评议后，这样的表决意见更公正，更公平，更有说服力。

（四）对人民监督员的培训不够

当前，依照《规定》和《意见》，人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐，而且人民监督员任期为三年，并且可以连任，目的在于体现人民监督员的代表性和民主性。不可否认，这对于新旧监督员过渡起到了很好的承接其后的作用，对新任监督员更好的适应检察工作起到了积极作用。但是最少三年、最长可达六年的人民监督员工作，如何让这些人民监督员在当前瞬息万变的社会里能够适应、了解当前法治工作出现的新情况、新问题，如何让每一位人民监督员保持工作的“人民性”、积极性、公正性，实现设立人民监督员的目的加强人民监督员的培训就成为摆在我们面前一个亟待解决的问题。

二、完善人民监督员选任的方法

   （一）人民监督员的选任应走“大众化”路线

我国检察机关实行的人民监督员制度，其本质在于“人民监督”，并不是“官员监督”，而且这是一种程序性监督，而非实质性的决定。启动人民监督程序，其根本意义在于检察机关主动接受社会监督和听取意见，在检察机关就办案中的有关问题向人民作出说明和解释，而不是法律咨询。从高检院关于人民监督员的规定看，人民监督员对检察自侦案件中的“拟撤案的，拟不起诉的，被逮捕犯罪嫌疑人不服逮捕的”案件有权实施监督，对检察自侦中“应当立案而不立案”等5种情形有权提出纠正意见，参与执法检查中发现违法的可以提出建议意见、接受投诉和转交检举控告，其强调的应是“促进检察机关正确行使检察权”，而非监督某一具体法律是否正确适用。如果人民监督员仅仅从法律适用层面上来监督，那么其监督的实际效果就很难保证，就会导致监督的形式化。因此，人民监督院的选任应扩大范围，走“大众化”路线，而不应变成极少数人甚至是一些官员享有的权利。

 (二)确保选聘人民监督员的数量和素质

人民监督员是对检察机关查办职务犯罪案件的监督，其表决意见能否反映人民群众的普遍要求是更重要的价值追求。虽然说人民监督员对职务犯罪案件的监督也有运用法律知识的过程，但更多的是需要运用情理和正义感来作出判断。因此，在选任人民监督员时，应该把握平民化、广泛性、代表性，从人大代表、政协委员、社会团体、企事业单位和一般群众中选任政治素质过硬、作风优良、正义感强的代表。同时，为更好的体现监督的有效性、公正性，听取广泛的意见，应扩大人民监督员的人数，确保人民监督员的表决意见能够得到最广大人民的认可、社会的广泛认同和接受。
    （三）加强人民监督员的素质培养

人民监督员作为监督检察机关办理“三类”案件的人员，其思想政治素质、公平正义意识、文化知识水平等因素在其对待具体案件时有着极其重要的作用，因此，在遴选人民监督员必须全方位地考察其个人的基本情况，以真正选出能够对事实负责、对法律负责、对案件当事人负责的优秀人员，对其成为人民监督员之后，也要加强其思想政治诉素质、公平正义意识、文化知识水平等方面的培养，对于发现其有作风不正、政治觉悟不高等不适应人民监督员工作的人选，要及时地从人民监督员队伍中予以清除，只有这样，才能避免目的是避免人民监督员在监督案件过程中可能出现的不正常现象，使人民监督员能够真正发挥监督检察机关办理“三类”案件的作用。

任何事物从诞生到充实、完善、壮大都需要一个过程，人民监督员制度也不例外，从目前我国司法运行现状来看，实行人民监督员制度的重点就是避免在实行过程中流于形式，人民监督员制度的选任是人民监督员制度的基石，是人民监督员制度设立成败的关键，因此，对人民监督员选任制度必须高度予以重视。

[1]《人民陪审员不宜精英化》.周永坤.《法学》.2005年第10期

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