刍议农村社会养老保险的现状和发展

   当前在发展社会主义市场经济过程中，原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐制约着经济制度转型和自身发展，特别是随着农村经济体制的改革,独生子女制度的倡导,青壮年劳动力向城市转移和人口老龄化趋势,建立与现代农村经济社会发展水平相适应的新型农村社会养老保险制度,具有十分重要的现实意义。近日,我们会同民政、劳动等相关职能部门深入全市农村进行广泛调研，并针对农村社会养老的现状、困境提出了一些建议和对策,以供参考。　　

一、全市农村社会养老的现状及模式　　

（一）农村社会养老压力与日俱增。　　

经调查统计,至2009年底，我市总人口为113 万人，其中农业人口96万人，占人口总量的85%。农业人口中60岁以上老年人口12.5万人，占农业人口的 13 %；残疾人口6.3万，占农业人口6.5%。农业人口比重大，而且趋于老龄化，赡养人口逐年增加。2009年全市国内生产总值 116.2 亿元，其中农业生产总值 38.2亿元，农民人均纯收入仅2862元，全市农民人均可支配收入相对低下，给农村社会养老带来巨大压力。　　

（二）现行农村养老模式陈旧落后。　　

1.家庭赡养。传统的家庭养老模式是当前农村社会养老的主要方式。几千年儒家文化思想影响和传统的优良美德，赡养老人义务已成为每一个中华子女的内在责任和自主意识。“种田要纳粮，养崽须养娘”的思维方式在人们的生活中根深谛固，从而家庭养老成为了目前农村最原始、最基本的养老模式。　　

2.土地养老。农村家庭联产承包责任制推行后，农民从土地收益中获取生产和生活资料，依靠土地收入解决其重要的生活来源并逐渐积累，因此以土地养老的模式成为了当前农村最稳定的养老保障安全网。　　

3.储蓄养老。改革开放以来，农民从传统的土地劳作中逐步解脱出来，开始外出务工、经商及兼取资本并通过节衣缩食、勤俭持家、点滴积累，将资金存放银行或购买储蓄式商业保险，以储蓄养老的形式成为了农村养老生活中的一种很重要的补充方式。　　

4.集体养老。如民政部于1992年出台的《县级农村社会养老基本方案（试行办法）》，但由于办法以坚持农民自愿为主，集体补助为辅，政府政策扶持的原则，该办法存在经费来源单一和不稳定性，财政投入甚微，与当前农村实际和农民期望存在差距，因而该模式推广可持续性差，在我市运行一段时期后又自行停止。　　

由此可见,现行农村养老方式严重滞后于经济社会发展步伐，为彻底解决农民老有所养问题,建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度势在必行。　　

二、推行新型农村社会养老保险制度的制约因素　　

在即将推行新农保制度的大背景下，当前农村社会养老现状不容乐观，各种制约因素交织复杂，严重束缚了农村改革与发展的步伐。   　　

（一）思想观念上存在滞后性。几千年传统养老方式在广大农村根深蒂固，相对落后的农村经济、陈旧的思维定式，以及农村养老保险预期的不确定性和农村改革过程中政策的不稳定性，导致农村养老保险新政策的推行一时难以取信于民。　　

（二）制度设计上存在缺陷性。原有的社会保障制度和其他社会制度在制度设计方面大多建立在城乡有别的基础上， 采取与城镇养老保险分离并行的农村纳费型养老保险制度，从而产生了新的社会不公平。譬如城乡医保制度的建立,在统筹标准、财政补助、个人缴费、待遇享受方面都存在一定差别.由此产生了担忧和不平衡心理，制度本身的缺陷屏蔽了农村社会保障的发展路径。　　

（三）认同期望上存在差异性。由于受经济发展水平和农民家庭收入层次差异的影响，农村家庭生活水平和生活质量差距逐步加大，使得农民对养老保险水平的需求愿望也不尽相同。同时受经济条件和传统思想的束缚，农民对新的养老政策的不可预见性，往往理解为多长时间上的可持续性、多大程度上的可受益性等多方面的顾虑，极大地束缚了农民参保的积极性。　　

（四）基金监管上存在弱化性。原有的农村养老保险基金、基金会、供销社股金等在资金的安全完整、保值增值方面所存在的漏洞和缺陷,在农民群众的心里阴影犹存，也使得农民群众瞻前顾后,顾虑重重。　　

（五）财力保障上明显不足。现行财政投入有限，特别是大部分基层县市财政还停留在保基本工资、保正常运转等低水平运行状态下,难以拿出足够的财力对农村养老保险进行大额补助，扶持力度明显不够，低水平的养老模式很难吸引广大农民群众自觉加入到农保体系范围中来，从而难以保障农村养老保险的广覆盖性。　　

三、建立新型农村社会养老保险体系的对策与建议　　

构建新型农村养老保险制度，必须坚持城乡统筹发展方向，建立社会统筹的基本养老保障制度框架，形成多层次全方位农村养老保险的财政支出制度。　　

(一)加大政策舆论宣传力度。从思想观念上适时转变农民的思维模式，主要是对农民意识、参保愿望、参保能力、保障水平以及保障期望值等方面进行广泛的社会征询，同时加快农村养老保险法律法规的立法进程，确保农民权益的有效保障和养老保险的社会公平性、公正性。　　

（二）构建城乡一体化的养老保险模式。在市场经济条件下和城市化推进进程中，城乡差别逐步缩小，城乡一体化步伐正在加快，农村收入来源除稳定的土地、山林、种养殖等收入之外，外出务工创业等收入来源多元化，使得农民可支配收入增加了，为推进城乡一体化奠定了良好的物质基础。通过政策扶持可防止出现诸如城乡两个医保不公平性问题，消除农民的心理不平衡阴影，防止出现新的社会不公平。　　

（三）坚持农村养老保险强制性和自愿性相结合原则。由于受政策和资金扶持的有限性以及农村经济相对落后等因素制约，农民除正常生产生活支出外可支配的余钱剩米还不很充裕，因而农村养老保险只能坚持以自愿为主的原则。但由于受传统养老意识的制约和新的农村社会养老观念淡薄的影响，政府必须规定一些强制性的参保约定，以确保养老保险的广泛覆盖和强力推进，让土地养老逐渐转变为政府、社会、和个人共同负责的社会养老,让家庭式的道德养老转变为义务式强制养老。政府可以出台一些相关措施设定某些保障性门槛，如农村征用土地，违规建房或违规计划生育时必先缴纳养老保险金等强制性措施，从而最大限度强化参保意识、参保责任和确保参保覆盖群体的广泛性。　　

（四）科学确定农村养老保险筹资水平。要合理设定多层次的缴费模式和待遇支出水平，首先在政策范围内科学制定多层次的筹资标准，包括政府资助、农民个人缴纳以及集体扶持等资金统筹比例，以满足不同层次的社会需求和照顾低收入人群的参保能力；其次根据待遇支出水平合理确定筹资模式，即基本的养老保险水平应体现政府资助为主，农民量力而行的原则，确保社会公平，高层次的养老水平则应坚持农民自愿为主，政府支持为辅的原则，以确保农民生活质量需求和政府责任承受能力；再次是建立奖惩结合的政府扶持政策，如计划生育政策，对符合计生政策或积极响应计生政策的农村夫妇或孩子加入养老保险可实行财政补助优惠政策，违反计生政策的要求一次性缴足所有养老保险，又如在农民工培训、农民工就业以及其它政策支持方面，对支持养老保险农民可以采取优先原则，从而建立起政府财政资金的利益导向机制。　　

（五）拓宽养老保险基金征缴渠道。正确引导或鼓励农村土地、山林等集体资产的依法依规合理流转，以租金或股份形式帮助农民参保，进一步拓宽养老保险基金的来源渠道，逐步创新农村土地养老模式。　　

（六）整合涉农资金支持农村社会养老保险。农村税费改革后，几千年的农业税制和三提五统取消后，取而代之的是诸如粮补直补、退耕还林还草补贴、农机补贴、家电补贴、计划生育奖扶资金等多种政府补贴，一定程度上减轻了农民负担，调动了广大农民农业生产的积极性，刺激了农村经济的复苏和超常发展，也为农村养老保险制度的发展奠定了良好的物质基础和社会基础，但由于补贴资金存在一定的局限性和不合理性，资金补贴的零散性和监督管理方面的操作性难度，导致了其难以发挥其应有的作用，甚至引发了新的社会不公平和社会矛盾。如粮食直补导致了有田不种可享受补贴现象，农村低保由于操作上的难度导致了人情保、关系保、指标保、懒人保甚至有些老人儿女成群，却要享受低保的不正常现象，浪费了大量的国家资财。可以采取适当方式将这些资金有效整合起来，加大财政投入，促进农村社会养老保险的有序开展。　　

（七）创新保险基金监督和管理方式。基金是养老保险的生命线。养老保险基金来源于农民群众的血汗钱，基金管理水平的好坏直接关系到农村养老保险工作质量，因此在推进农村养老保险进程中，对基金的监督管理可以参照已有基金管理模式制度先行，并探索一些适合本地特点的方式方法，确保基金合理有效使用和保值增值，真正做到服务为民、取信于民，为新型农村养老保险制度的全面推行保驾护航。

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