资源型城市可持续发展的根本途径

资源型城市可持续发展的根本途径　　
—基于对XX市煤炭产业发展的调研　　
   党的十七大指出：“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制”。建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，也是当前保障能源资源供给、保持国民经济持续健康协调发展的重要举措。近日，我们会同有关部门对全国118个资源型城市之一的XX市煤炭产业进行了专题调研。通过调查，我们认为，XX属于煤炭储量总体濒临枯竭而局部蕴藏丰富的资源城市。现有资源开采难，地质灾害隐患多，基础设施改造难，失业贫困人口多，是困扰原国有重点产煤企业的突出难题。根据现阶段煤炭产业发展趋势，加快建立衰退产业援助机制和资源开发补偿机制是实现资源型城市可持续发展的根本途径。　　

一、XX市煤炭产业历史沿革与现状　　

XX市地处湖南省中部，是全国100个重点产煤县市之一。煤炭产业是全市的支柱产业，年产煤炭400万吨以上，产值10多亿元，加上煤炭加工、运输及其他相关产业，煤炭生产链条总产值达20多亿元，全年煤炭税费1.5亿元左右，支撑着全市经济的发展。在计划经济条件下，涟邵矿务局所属的桥头河煤矿和斗笠山煤矿分别于1958年和1953年正式投产，2000年11月全部宣告破产关闭。开采年限长达40多年，生产区域遍布全市10个重点产煤乡镇。破产前，桥头河煤矿年产量12万吨，产值近1600万元，上缴税收80万元；斗笠山煤矿年产量30万吨，产值近6000万元，上缴税收240万元（以上均按上世纪90年代末煤炭价格和平均税负计算），产值和利税占当年全市总量的约1/8，为XX经济社会发展作出了不可磨灭的贡献。由于国家宏观政策调整和经营管理等诸多原因影响，至破产时，两个煤矿年亏损额均达1600万元以上，其中斗笠山煤矿的设备和资源以380万元卖给当地煤业公司。依法关闭破产后，由涟邵矿务局设立代管机构管理。之后，根据《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于中央下放和省属关闭破产独立矿山留守机构移交地方管理的实施意见》和娄底市政府的有关文件精神，XX市按照统一管理，归口负责的原则，于2007年元月完成了两矿土地、资产、人员和管理职能的接交任务，原来的代管机构随之撤销，设立了矿区社区指导中心。目前，两矿居民区内共有职工及家属33673人，其中离退休职工5820人，一次性安置职工2535人，附属企业大集体下岗职工700余人，矿区社区指导中心33人。与此同时，随着煤炭市场的好转和价格的上扬，私人小煤矿方兴未艾，由于资金、技术、人员等方面原因，开采杂乱无序，资源浪费严重，利用率低，地下储量锐减。从2005年起，XX市按照国务院、省、娄底市关于煤矿整顿关闭工作的要求，分三批整合关闭了114对矿井，现有保留矿井95对，关闭任务占全省的11.7％，是全省关闭任务最重、难度最大、情况最复杂的县市。煤矿整顿关闭工作现已取得阶段性成果，促进了煤炭产业可持续发展。　　

二、XX市煤炭产业存在的困难与问题　　

经过多年的开采，XX市煤炭资源趋于枯竭，经济效益持续滑坡，生态环境问题加剧，社会不稳定因素增加，出现了资源危机、经济危困、生态危局的“三危”现象，各种矛盾和问题日益凸显。　　

（一）可采资源日益减少，产业发展后劲不足。近年来，由于可采资源日益减少，资源开采难度越来越大。地表煤层已采掘一空，而深部煤层尤其是-180至-220水平以下储量较为丰富，现有资金能力和技术条件难以企及。如原桥头河煤矿由于开发水平较低，规划的8对井田只开采了3对，在-180至-190水平以下煤层尚未开采，仅乔二井地下储量达800万吨。与此同时，国家整顿关闭114对煤矿，共减少原煤产量280万吨。经测算，市级财政收入减少11254万元。煤炭产业税收逐年萎缩，所占工业产值比重逐年下降，带动力和影响力逐年削弱，制约着全市经济的快速发展。　　

（二）地质灾害隐患多，环境补偿机制缺失。长期以来，由于对煤炭资源保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，已造成一系列影响：植被破坏，噪音污染较严重，地表层损坏，水源受损，建筑物构筑遭到破坏，生态环境受煤矿石、粉煤灰污染，附近农田大面积塌陷，水土流失。 目前两矿沉陷区共涉及全市9个乡镇150余个村约4万多户的受灾危房，达到规定等级的13000余户，尚不包括个体煤矿的开采影响范围。特别是原斗笠山煤矿所属区域已出现4处大溶洞，造成房屋开裂，农田塌陷，水位下沉，人畜饮水极为困难。而现行《矿产资源法》只是规定开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费，对因开采而造成的生态破坏和环境污染如何进行环境补偿没有明文规定，成为现行法律体系的一个“盲区”。况且，补偿范围、对象及补偿标准尚不明确，尤其是补偿责任主体模糊，涉及到具体问题难以及时解决。　　

（三）基础设施改造难，人居条件不断恶化。作为原国有重点产煤企业桥头河煤矿和斗笠山煤矿的生活区远离城市中心地带，零散分布在各个生产工区旁边，基本都是基础设施落后、居住环境差的棚户区，多达600余栋。房屋破旧不堪，滴漏现象严重，交通、饮水极为不便，就医、就学条件差。特别是斗笠山周围大小矿山林立，洗煤、焦煤等加工企业居多，地面灰糊糊，天空阴沉沉，灰尘、废气不断危害着人居环境，直接损害周围几万居民的身体健康，改造和安置难度日益增大。　　

（四）失业贫困人口多，社会稳定压力加大。矿区关闭后，一次性安置和附属企业的3235名职工由于无资金、无技能，相继失业，家属子弟多达23600人生活无着落，出现了贫困代际传递现象。相关产业如交通运输、饮食、零售等服务业也迅速萧条，贫困人口猛增。与此同时，由于国家政策和资金等原因，工伤、养老保险和最低生活保障覆盖范围窄，保障不力。如受时限和等级的制约，相当一部分旧病复发的工伤人员无法享受福利保险；斗笠山煤矿原来享受最低生活保障的达5000人，现被政策调整至1000余人；桥头河煤矿有近半数下岗职工甚至未能参加基本养老保险，即使以后政策允许加入，而企业已不存在，其单位和个人部分均需自己负担，无异于雪上加霜。由此引发社会治安、上访等一系列矛盾和问题，加大了维隐工作难度。　　

三、促进煤炭资源型城市可待续发展的财税政策探析　　

资源型城市曾为国家提供了主要生产资料、巨额利润和税金，面对资源短缺状况进一步加剧的新态势，其生存与发展不仅面临新挑战，而且直接关系到城市体系乃至区域和国家的持续发展大局。因此，及时解决资源型城市持续发展问题不仅具有重要的现实意义，而且具有深远的历史意义。为此，特提出如下建议：　　

（一）整合矿产资源，加大招商引资和向上争取力度。资源是有限而宝贵的。根据国家现有产业政策，要按照政府引导，市场运作的原则，利用中洽会、深洽会、广交会等平台，对尚待开发的深层地下资源进行整体包装，积极推介，吸引社会资本和战略投资者来进行研发。通过合理配置产权，推动矿山开采权向大型企业流动，壮大企业规模，提高资源开采效率，促进产业工人的就业和再就业。努力发展洗焦煤等精加工产业，加大煤矸石的利用和处理力度，使之上规模上档次，拉伸资源深加工产业链， 形成良性循环发展机制， 实现经济的持续快速发展。同时，上级财政应通过专项转移支付的办法对关闭煤矿较多的县市予以补助，在安排替代的项目和资金时予以倾斜，以缓解财政收入锐减，支出压力剧增的被动困境。　　

（二）完善财税法规，加大环境治理力度。矿区生态环境的保护与治理必须纳入法制化轨道，这既是市场经济的要求，也是世界发展的潮流。我们应该在已有法律条款的基础上，紧密结合矿区环境的特点，建立起符合我国国情的矿区环境保护法律法规体系和技术标准体系，这一体系应覆盖矿区发展的全过程，对新上矿山项目的环境影响评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建以及如何推进环境补偿机制，都应给出明确的法律规定，尽快研究、制订煤炭开采对环境进行补偿新办法。要尝试建立煤炭开采环境补偿基金，适时推出环境税，促进环境资源的合理利用与保护。同时，制定强制性的矿区开采后环境恢复制度，按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，区分范围，明确责任主体和时间界限，对造成的环境污染和生态破坏予以及时补偿和恢复，做到在保护中开发、在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。　　

（三）改革税费制度，完善煤炭产品的价格形成机制。现行资源税征收覆盖范围小、标准低，不能准确反映资源的真实价值，无法促进资源节约，因此，要通过调整财税政策促进资源价格的合理化。建议上调资源税税额标准，并将资源税征收方式由“从量计征”改为“从价计征”，充分发挥其经济调节作用，促进国有自然资源的有序开发与利用。同时，明确煤炭企业在煤炭市场运行中的主体地位，减少贸易壁垒，放开行政管制，促进完善煤炭产品的价格形成机制。　　

（四）坚持以人为本，加大棚户区改造支持力度。由于关闭矿区棚户区大多处于简陋、恶劣、偏僻的居住环境中，对其进行改造，必须坚持“政府主导、市场运作、以人为本、安置先行”的原则，切实保护群众利益。即在中央、省、市财政的支持下，由市政府作为规划、投资主体，充分借助市场力量，综合利用政策和经济手段推进棚户区的改造。特别是桥头河矿区绝大多数棚户区区位偏远，土地附加值低，配套设施建设成本高，棚户区居民构成及房屋现状非常复杂，国家现行的拆迁政策很难完全适应拆迁的实际需要。为此，在棚户区改造工程中，应采取以政府为棚户区改造责任主体，县乡两级政府分级负责、直接投资建设的办法推进棚户区改造。对于特困户采取政府补贴和社会捐助部分资金的办法，帮助他们顺利入住新居。同时，结合国家采煤深陷区治理工程的实施，在规划中综合考虑小区未来发展的空间以及后续配套设施建设问题，切实解决居民就医、就学、出行、用水等生活问题。　　

（五）健全社保体系，扩大公共财政覆盖面。面对资源型城市居民这一特殊弱势群体，要按照基本公共服务均等化的要求，加大专项资金扶持和转移支付力度，提高公共财政覆盖社会保障的深度和广度。根据应保尽保的原则，采取适当倾斜的优惠政策，努力扩大低保覆盖面，积极推进矿区居民基本医疗保险，加快完善基本养老保险和工伤保险制度，消除矿工的后顾之忧。同时，参照新型农民科技培训阳光工程的实施办法，加强对下岗失业职工劳动技能的免费培训，拓宽就业渠道，鼓励异地就业，异地安置，切实解决零就业家庭问题，通过传、帮、带，努力消除资源型城市贫困代际传递现象，从而促进社会和谐，确保社会稳定，实现科学发展。　　

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