浅谈如何通过流程再造实现国税征管业务效能的最大化

 国家税务总局在《中国税收征收管理战略发展规划纲要》中明确指出，为不断提高税收征收管理水平，要“引入战略管理的工作机制”，要“加大税收征管的科技含量包含引进先进的管理科学”，要将“集约化”工作原理导入，推进“征管业务重组”。税收征管工作流程一直是税务机关日常税收征管工作的主线。现行的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，有效促进了税收征管手段和服务方式的改善，提高了征管质量，规范了税收执法行为。但是，目前税收征管工作仍存在分工不明、职责不清、衔接不畅、管理缺位、信息传递、反馈和共享不尽如人意等问题，在征管业务流程上迫切需要进行重组和再造，优化资源配置，理顺征管职能，规范征管流程，逐步形成科学高效、良性循环的征管运行机制。本文主要围绕税收征管实施“流程再造”谈一点自己的看法。
      一、“流程再造”理论运用于税收征管业务流程的现实意义
      所谓的“流程再造”理论，原指通过对企业工作流程、组织结构、企业文化进行彻底反思和重新设计，以达到企业工作流程和生产效率的最优化，实现企业绩效的飞跃。它强调以流程导向代替职能导向,具有五种特征：一是组织结构扁平化；二是管理机制过程化；三是信息系统集约化；四是部门活动平行化；五是生产管理团队化。流程再造理论与现行税收征管业务流程的“核心”十分吻合，可引用流程再造理论的管理思想，建立一套与征管信息化和专业化相配套的业务流程，使之适应新征管模式的要求。
     一是按照管理过程化的思路重组征管业务，可以有效衔接征、管、查三部分业务，形成基于流程的新征管格局。流程再造借助网络手段，使管理面向“流水作业”，实现税收业务和信息的跨时空结合，既改变了基层税务分局 “小而全” 职能及诸事统管的状况；又克服了机构间业务衔接的矛盾，使分工更合理，职责更明确，有助于从根本上解决“疏于管理、淡化责任”问题。
     二是流程再造改变了信息传递、处理的方式，有助于提高信息处理效率，更好地发挥信息化的作用。流程再造主张减少管理层级，按照税收业务运转的环节设置相对集中的审批机构，可以较好地解决目前管理和审批环节过多、信息传递失真和低效率的问题，更加有利于垂直管理。
     三是流程再造需要以信息化为支撑对权力实施分解运行，有利于解决税收执法环节缺乏有效监督的问题，实现真正意义上的分权制约。一是建立税收管理事务的流水作业，并将机构设立、岗位设置、岗位职责和计算机应用四者连成一体，可以实现更深层次的专业化。二是将执法权力通过信息化进行分解运行，可以准确掌握税务机关的权利运用和纳税人的义务履行情况，明确界定双方责任，减少人为因素。
      四是流程再造需要对各类服务资源和管理要素进行整合，有助于建立科学高效的协作机制，实现人力、物力资源的优化配置。实施流程再造可以按照分工与合作相结合的思路，对现有的税务干部进行团队式改造，建立与竞争机制相统一的协作机制，实现税收业务的流程化、规范化和团队式操作，以有效解决目前分工过细、忙闲不均的问题，同时也是实现“管户”向“管事”跨越的有效途径。
      二 、税收征管实施流程再造的基本思路
      要借助流程再造的理念建立优质、高效的业务流程，首先要以税收工作目标（组织税收收入，提高征管质量和效率）为导向，重新优化和整合现有流程模式。其次要求税务机关全面树立服务意识，改变服务观念，满足纳税人的要求和愿望，努力提高管理水平和服务质量，改善税务机关与纳税人的关系。并且通过改变办税程序，设立集中服务窗口和综合服务部门，实现“一窗办结”，降低纳税人在一个办税程序中多头跑、多次跑的几率，提高办税效率；同时减少不必要的事前程序，强化事后管理，最大程度地减少办税手续和时间，从而树立起税务机关文明、高效的政府机关形象。
（一）明确税收征管业务的主流程。根据流程再造理论，把办税的环节设定为“咨询—受理—调查—核批—评估—检查—执行”7个基本工作环节，并把它们作为骨干流程，成为实施流程再造的基础。
      （二）以骨干流程为基础，对税收征管业务进行系统整合。一是对流程中的非增值活动进行清除和简化，对活动之间的逻辑关系进行再造。比如，在开业登记、纳税申报等相关环节可以将部分事前调查改为事后调查，部分事前审核改为事后复核监督。二是减少纵向制约环节，建立横向工作联系及权责结合的工作制度，让流程中每个环节的实施者都承担相应的责任。比如一般纳税人认定涉及“受理—调查—核批”三个基本工作环节，接受符合要求的资料信息由受理人负责，而资料信息的真实性由调查人或采集人负责，资料信息与政策之间的适用关系由审核人负责，部门负责人事后复核。三是合并办理税收业务，减少办税次数。对需要上门调查的开业登记、一般纳税人资格认定、供票资格认定、个体户定额核定等多项业务合并，一次到户解决问题；对一般纳税人资格认定、防伪税控机的申购、防伪税控发票权限的审批等税务申请事项合并办理。四是简化审批环节，提高办税效率。对各项税收业务的审批权限进行分类和清理，尽量剔除不起（发挥）主要作用的审批环节，在程序合法和有效监控的前提下适当实施简政放权，下放一些审批权限到基层分局（办税服务厅），如税务登记、定额核定、延期申报、普通发票用票权限的审批、非出口退税申请、行政处罚等涉税事项；同时，对涉及政策适应性要求高的税收业务也可实施上收审批权限，基层分局只受理不审批，直接上报区局、市局审批，或者直接由区局、市局受理审批，如资格认定、减免税、政策优惠、所得税税前列支项目审批等涉税事项。这样，大大减少中间环节，流程中每个环节的责任更加明确，可有效纠正“责任淡化”现象。
       （三）对照新的业务流程，在不同层级之间进行相应的事权调整。一是将咨询、登记、认定、申报、认证报税、发票发售、税务申请等业务统一到办税服务厅窗口受理，实行“大厅统一受理，内部运转处理，限时承诺办结”。二是明确划分基层分局各系列的职能范围。按照流程再造的思路，把基层分局各系列的职能分解为从纳税人到税务机关、从税务机关到纳税人、税务机关与纳税人互动、税务机关内部协调四大块内容，设立相应的内设机构。三是明确税务机构内部各专业分工，注意各个岗位在工作流程中的有机衔接。一方面是细化各个岗位涉及的具体工作流程，包括具体的工作步骤、顺序、时限、形式和标准；一方面是处理好环节与环节之间的衔接关系，上一环节岗位人员的工作完成情况受下一环节岗位人员制约，已完结的则接受，否则退回，从而形成一个有机联系、运转流畅且相互制约的整体。
       （四）正确发挥税务检查的重要作用，并将其贯穿于税收征管活动全过程。按照管理活动平行化及生产管理团队化原理，将检查划分为税务稽查机构的专业检查和管理部门的日常检查。将专业检查职责定位为专职负责大案、要案查处以及各类专项、专案检查，把日常管理性检查工作还给管理机构。同时，理顺征收、管理、稽查关系，进一步明确三者的职责范围，增强部门衔接协调能力，最大限度发挥每个层次在管理过程的作用而实现增值最大化。
       （五）充分发挥信息化的效能，进一步加强信息化对流程再造的支撑作用。一是在流程设计中植入信息化理念，税收业务的运转构成征管信息流的运转。在流程设计中，要以操作计算机化、流程一体化、管理智能化为目标，将岗位职责合理分布到征管信息系统中并进行有机结合，以充分利用信息技术规范岗责体系运行；二是运用信息化手段提高流程运行速度。通过信息技术改变信息采集、传输和利用方式，确保新流程各个环节间的信息流尽量电子化；运用信息技术一次性采集信息，定制式传递信息，集中处理信息，实行整个流程共享信息。
       （六）建立完善的征管质量控制体系，确保流程安全运行。一是建立严密的征管过程监控体系。对内，通过流程环节的自我控制，对容易产生腐败的关键业务活动，以部门分权形式形成横向制约；通过应用计算机对各环节执法情况进行随机检查，对整体工作质量进行事后考核，形成纵向制约；对外，一方面通过对流程的重点环节进行监控，发挥网络巡查调查、纳税评估、检查的功能，形成流程的关联控制；另一方面通过实时跟踪、筛选、比对、分析数据信息，科学评估涉税指标，防止偷、逃纳税行为的发生，形成信息化的防范机制。二是设计完备的征管质量考核体系。建立新的考核体系，实现由部门考核向流程考核转变，由共性化考核向个性化考核转变，由集中考核向日常考核转变，由手工考核向计算机考核转变，由定性考核向定量考核转变。同时，将考核结果与岗位、能级联系，与收入分配、评先创优、干部使用等方面利益挂钩，形成科学合理的考核评价机制和竞争激励机制。三是寻找监督与效率的结合点。在制订目标管理考核体系时，防止考核指标过细，束缚基层税务干部的个体创造性；在考核标准上，注重税务干部的创新意识和创造的价值；在实施执法责任制考核时，加强对执法过程的考核。
       （七）发挥每个税务干部的作用，实现人与科技的有机结合。一是引入能本管理理念，根据每个干部的不同能力特点和知识结构，分别配置到能充分发挥其特长的岗位上。二是强调责任意识，注重培养每个税务干部的自主决策能力，三是建立以团队为中心的工作方式。按照过程控制的思路简并部门和办税环节，形成紧密协作、及时补位的团队式组织，并着力培养能胜任多个岗位的税务干部。
       （八）建立集约化、扁平化的征管组织机构。一是将税款集中征收、人员集中办公、硬件集中建设、信息集中处理、干部集中管理，从而简化征管机构，降低征管成本，提高征管效率；二是减少上下级之间的中间层次，加大管理幅度，从而增强税务机关的应变能力，使税务机关对外界的反应时间缩短至最小，对纳税人的反应效果最大化，为纳税人提供优质服务。
税务部门进行流程再造要学会“扬弃”，要结合税收业务实际分析每一个原理，适合的、有利的地方要善于利用、发扬光大，不适合的、不利的地方要学会放弃、坚决不用。只有根据税收征收的特点制定出一套既高效可行又能维护执法严肃性的税收征管流程，才能保证税收工作年年上新台阶。

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