处级公务员党校培训论文：营造公正执法的和谐社会环境

要想实现公正执法，对政府而言，就是要建立一个以民为本的高度负责的法治政府。法治政府的价值追求是公正和效能，这是构建法治政府的最终价值诉求。要实现真正的公正执法，实现建成守法政府、廉洁政府、诚信政府、透明政府和责任政府这样一个法治政府的目标，法治政府的价值体系构建是必由之路。

　　一、法治政府价值体系构建的必要性：传统行政法治文化的缺陷导致政府价值诉求在实现过程中出现扭曲

　　中国传统行政法治文化是中国传统行政管理体制和行政实践的产物，同时也是中国传统行政管理体制和行政实践的理论指导，它是中国传统文化的重要组成部分。这种传统行政法治文化深受专制型政治和计划经济以及作为主流文化的儒家思想的影响，因而形成了“官本位”和“民依附”的价值导向。虽然后来受到了西方行政法治文化的冲击，但这种传统的依附型行政法治文化的历史传承性却导致即使是在现代行政法治文化的环境中仍然深深地烙着“官本民附”的历史印记。从而在现代法治政府的构建过程中，价值诉求的实现在许多方面依然是扭曲的，这必然对公正执法的体系和执法环境产生重大的影响。

　　一是理论建构与行政执法体制改革的现实操作的脱节。20世纪80年代开始，我国在逐步恢复法制建设的基础上，就已经逐步提出依法行政、建设法治政府的基本原则，法治政府构建理论、行政执法体制改革理论的探索也比较成熟。但是，经过近三十年的努力，由于种种历史原因，特别是传统的依附型行政法治文化的影响依然是根深蒂固，法治政府建设的客观现实仍然存在许多问题：如政企职责不分，政府职责“错位”、“缺位”的问题仍不同程度地存在；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较严重，违法或者不当的行政行为得不到及时制止和纠正；对行政权力的监督和制约机制还不够健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题没有完全解决；一些行政机关工作人员法制观念淡薄、不依法办事的问题还比较突出。

　　二是中央与地方的脱节。随着社会主义市场经济体制改革的逐步推进，社会资源和社会利益的整合越来越复杂，社会矛盾也日益突出。为解决变革中出现的种种问题，中央政府在民主与法制的建设上下了很大力气，法治观念、法律意识、依法行政的能力和水平都有了很大提高。与中央政府不同，地方政府的管理活动更多更直接地介入微观经济和社会具体问题，这种管理模式形成了地方政府更习惯用行政手段来解决一切，而不是用法律手段，同时由于传统的用人体制没有根本改变，“官本民附”的观念没有根本改变，管理层中也更习惯用 “人治”的管理方式来思考问题和进行社会管理，决策失误和执法不公的出现也就在所难免了。可以说，从中央到基层地方政府，法治政府建设的状况大致呈现逐级递减趋势。

　　二、法治政府价值体系构建的途径

　　政府权力缺少有效的规制，特别是地方政府对微观经济的控制权和对稀缺性资源的配置权过大，以及公共服务的缺位，这些是导致政府价值诉求扭曲的根本原因。要消除这些原因，政府价值体系的构建就要从理念范式、制度范式、操作范式三个层面和规制自我、服务社会两个入口上很下功夫。

　　（一）观念范式：切实树立法律权威理念

　　法律权威也就是法律至上，意味着任何国家机关、社会组织和个人的行为都要受到法律的规制，任何社会主体都没有超越于宪法和法律之外的特权，任何社会主体触犯法律的行为都要受到法律的制裁。简单地说，法律是一切社会游戏的法则。法律至上的理念主要包括以下几个方面：

　　一是“良法”观。法律的权威来源于法律的公义，要树立法律至上的理念首先必须保证国家所制定的法律是“良法”。正如古希腊亚里士多德对法治的意义进行诠释时所指出的，首先已成立的法律要获得普遍的服从；其次“大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。也就是“必须是体现人民整体意志（公意）的法，而不能是长官意志、个人意志、少数利益集团的反映”。对于地方政府而言，这一点显得尤为重要，也就是说，地方性法律法规和规范性文件的制定一定要在和现行法律法规不相冲突的基础上在社会资源和社会利益的整合上最大限度地保持其社会公正性。

　　二是法律面前人人平等观念。法治政府的理想就是用普遍性的社会规则去解决具体复杂的社会问题，因此在法律理念上必须把“良法”的普遍性规制放在首位。不管是官还是民，不管是决策者还是执行者亦或是监督者，都不能有特例。正如洛克所言：“国家的法律不论贫富、不论权贵和庄稼人都一视同仁，并不因特殊情况而有出入”。当代中国法律的平等制裁观念更应该值得提倡和重视，在对直接责任人员特别是对政府官员的制裁上绝对不能出现“以政代法”的情况，这是平等观念实现的基础。可以说，没有根植于思维中的平等制裁观就不会有真正法律意义上的人人平等观。

　　三是法律的价值标准观。法律的价值标准是法的价值目标和价值要素在政府规制自我和服务社会的管理活动中的具体体现，它是法的内在精神价值。法的价值标准是判断法存在和实现的必要性的依据，具体包括以民为本、社会公义和效能等三个方面。对于一个法治政府来说，法的价值标准应作为政府一切行为的指南，并始终把人民利益看得高于一切。

　　（二）制度范式：体现法治政府的价值取向的相关规则的建立健全以及完善和创新

　　法治政府是依法行政的政府。但法治政府在行政管理过程中所遵循的“法”并不仅仅是雕刻在“大理石”上的文字和游戏规则，它必须深植于政府的理性思维，并在现实管理过程中形成普遍性的法律思维。但这只是其一，法的价值取向要想在政府管理中真正实现还需要以相关规则的制定、完善和创新作为根本保障，并在条件成熟的时候把各种制度逐步法制化。从法治政府制度范式来说，干部人事管理制度、政府绩效评估制度、政务公开制度、行政监督制度等几个制度是我们现实应当重点考虑的。

　　一是干部人事管理制度。这是行政执法的队伍建设。干部人事管理制度是我国政治体制改革的一项重要内容，只有对现行的干部人事管理制度进行不断完善和大胆改革创新，逐步建立起适应社会主义市场经济发展和现代行政管理需要的干部人事管理制度，才能使法治政府所倡导的法的价值取向在行政管理中得以真正实现。从目前来看，主要应从干部队伍结构、干部选拔任用、干部考核、干部交流、干部教育培训、干部监督等方面下功夫。2005年4月27日第十届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》可以说是我国干部人事管理制度的重大突破，标志着我国干部人事管理已经进入了法制化管理的新阶段。但这似乎还是不够的，如何把领导体制的改革和创新与法治政府的构建完美地结合在一起，使法治政府的法的内在价值准则真正体现在领导体制改革的实际运营中，这一点似乎更值得我们在行政管理体制改革中加以认真思考和进行大胆探索。

　　二是政府绩效评估制度。这是行政执法的价值导向建设。政府绩效评估是现代行政管理中政府改革的一个重要组成部分。“政府绩效评估，是运用科学的标准、方法和程序，对政府绩效进行评定和划分等级。”法治政府不能仅仅是一个守法的政府而已，它的投入的目的一样在于产出。因而对政府的绩效如何进行评估，构建一种什么样的绩效评估制度才能避免各级领导对政绩的非理性追求和由此带来的一系列社会问题就显得尤其重要。在当代行政体制改革中，绩效评估应以依法行政作为标准，以服务对象的满意程度作为价值取向，以公开透明、多方参与作为运营方式，通过对经济、效益、效能和公平等各要素综合考评来进行测算是一种必然和最终的趋势。

　　三是政务公开制度。这是行政执法的手段建设。建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制是以民为本，建设法治政府，最终实现公正执法的基础。这就必然要求扩大公民在行政管理中的参与程度，加强政府政务公开力度。近年来，随着我国行政管理体制改革的不断深化，政务公开工作已经取得了很大成绩。但不可回避仍然存在一些问题，重形式不重内容，重静态不重动态的情况依旧显得比较突出。更有甚者，有些部门还是要“明着的事情暗着办，窗口的事情窗内办”，所谓的政务公开有时仅仅流于一种形式而已。所以从“制度开放指标、行为开放指标、开放进展指标”三个政府开放指标，通过行政听证制度、行政审批制度、财务公示制度、信息共享制度等一系列制度的完善和创新，加强管理者和被管理者之间的双向互动，使政府在规制自我和服务社会方面的行政决策、行政执行和行政监督更加公开、透明、规范应该是我国目前政务公开制度建设中亟待探索、研究的。

　　四是行政监督制度。这是行政执法的制约体系建设。法律至上的理念和法的价值取向在现实生活中的融入主要是通过作为行政主体的国家机关在行政管理过程中加以实现的。就我国目前的行政管理监督体系来说，制度的确不少，总体运行也比较良好。但是，在行政监督的一些具体制度上，比如人大监督、社会监督、内部监督，特别是在专门监督和上下级之间双向制约监督等方面，不健全、不完善、不配套的问题仍然比较突出、比较严重，许多具体的监督制度还缺乏一定的科学性、严密性、实效性、权威性、有序性、操作性和透明度。因而，如何根据我国行政管理的实际情况充分理顺行政监督机制中多元主体的关系，增强监督的实效性，“保证专门监督主体的地位独立”，强化社会监督，完善行政决策监督和行政责任追究等仍然是我国目前行政监督制度完善和创新的重中之重。

　　（三）操作范式：法治政府价值诉求由实体到程序、由静态到动态的真正落实

　　规则存在的目的在于其现实实现。在一个以民为本、为民服务的法治政府和社会中，仅仅强调和满足于法律至上理念的树立、相关法律制度和体系的完备来实现执法的公正性可能是远远不够的，因为在政府行政管理中这只不过是一个虚体和静态的东西，或者说是法治政府法的价值诉求的抽象的和外在的表现形式。只有当这种抽象的和外在的表现形式在操作程序中通过动态的社会融入，逐步加以完善和改进，才能使法治政府的价值取向在行政管理过程中真正逐步加以实现。

　　法律对利益和行为的调整首先是在程序中实现的，没有程序的合法性就难有实体的合法性。注重实体不注重程序是我们过去在依法行政和法治政府的构建过程中最容易忽视的。虽然后来我们在依法行政上有了很大改进，行政执法的程序也越来越走向规范化。但在法治政府构建过程中具体操作性规则的制定和领导决策上，动态的和程序性的东西，仍然被我们所广泛地忽视。在具体操作规则的制定上，甚至是在各种层次的法律法规或规范性文件的制定上，理论性强可操作性差的现象显得依旧比较突出。在领导决策上，“拿来主义”、“拍脑袋”决策依然是一个比较普遍的决策方式。这样就造成了法治政府的价值诉求在操作范式上的主观愿望和客观现实之间的巨大反差。其次，制度范式的落实还在于必须要有一个畅通的执行渠道和机构权责的相对单一性，表现在依法行政方面就是要尽量避免政府部门职能交叉。政府部门职能交叉是产生制度难以落实、渠道难以畅通、利益部门化、相互推诿责任和执法不公等问题的一个大“毒瘤”。因此，从操作范式上来看如何将制度范式从实效性和可行性上加以程序化并逐步实现管理机构和执行机构权责的相对单一性应该是我们加以研究和探讨的。同样，也只有使制度范式从实效性和可行性上加以程序化并逐步实现管理机构和执行机构权责的相对单一性才能真正逐步走向实体公正和执法渠道畅通，实现行政执法的公正性，从而构建出一个和谐的社会。

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