审计执行力和公信力相关问题浅议

  《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出审计工作的总体目标是“把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，充分发挥审计保障国家经济社会运行的‘免疫系统’功能，全面提高依法审计能力和审计工作水平，初步实现审计工作法治化、规范化、科学化，积极构建与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督制度”。要实现这个工作目标，作为区级审计机关，如何结合自身工作实际，全面提升审计机关的执行力和公信力，做公正执法、文明执法的模范，使审计工作既让区委、区政府的满意，又能得到被审计单位理解和支持，这是审计机关必须面对的新课题。本文拟就审计执行力和公信力的相关问题提出一点拙见，恳请指正。
      一、审计执行力和公信力的基本内涵
所谓审计执行力，就是履行审计监督职能，实现既定审计工作目标的手段和能力，是对审计目标执著跟进的态度和精神。提高审计执行力是审计机关贯彻落实科学发展观的必然选择，是有效履行审计监督职责的本质要求。审计公信力是审计机关在社会上被接受和信任的程度。它既是一种社会系统信任，同时也是公共权威的真实表达，反映了人民群众对审计的满意度和信任度。
执行力和公信力是审计部门的生命力和竞争力，它们之间历来存在着互为条件、相互制约、相互促进、相辅相成的辨证统一关系。执行力是对政策、法规的执行，是公信力的基础。公信力从来不是孤立地存在，是实施执行力的客观结果，是检验执行力的重要标准。执行力的强弱最终体现在公信力上。公信力弱的审计机关，不能取得公众的足够信任，也就不可能有很强的执行力；而执行力弱的审计机关，一切规划和政策都难以落实，也就没有多少公信力可言。良好的审计执行力和公信力是推动审计事业不断向前发展的内在要求，是促进建设服务型政府的客观需要，也是塑造审计机关良好形象的迫切需要。
当前，审计部门在维护财经秩序、促进廉洁行政、推动和谐社会的构建等方面都发挥了重要作用。但是，由于受诸多客观和主观因素的影响，目前还存在一些不适应科学发展观、影响审计执行力和公信力的问题，需要尽快克服和纠正。
      二、当前影响审计执行力和公信力的因素及原因
     （一）真实情况客观反映难
　　客观真实地反映审计查处的情况是《审计法》对审计机关的基本要求。由于地方审计机关受双重领导，人、财、物受地方政府控制，审计业务归上级审计机关领导。但在实际操作中审计机关实质上就是地方政府的一个“内审机构”。而内部审计的宗旨是服务管理者的需要，这就决定了审计在查处问题时必须考虑到地方的利益和当地政府的意愿。在查出重大事项后，按照组织程序往往需经上报地方政府的领导，这样，地方政府出于保护地方利益的需要，也就有意或无意地出现干预审计决定落实的现象发生，会以“教育为主，处罚为辅，下不为例”，或凭借其权力对国家的法律法规进行变通性的执行等。一些牵涉政府及其组成部门的重点领域、专项资金、敏感问题在向上级反映时一般会做出“技术处理”，向上级审计机关反映的审计情况一定程度上存在着“缩水”现象。审计机关一方面面临着要依法依规、实事求事反映违法违纪问题，并承担相应法律责任的重担，另一方面由于受当地政府的领导，又不得不考虑自我的生存环境，处在进退维谷的尴尬境地，从而造成审计难以严格执法，真实情况难以客观反映。
　　（二）审计结论到位落实难
     《审计法》赋予审计机关独立行使监督职权，不受其他单位和个人的干预，可在现行的体制下，这一点对基层审计机关来说较难做到。当审计查出被审计单位的问题，要依法对违反财经纪律的现象和行为进行必要的处罚时，一些被审单位的领导或财会人员总是出于小集体和个人利益的需要，不能自觉主动地去执行审计决定，希望审计少处罚或不处罚，往往会找相关领导尤其是分管领导说情，或左一个原因，右一个理由，强调自身之“理”，却不顾国家法律之“理”。分管被审计单位的领导一般都会采取“协调”的办法来解决，有的甚至是行政干预，这样使审计机关本应依法作出的审计决定，不得不被迫在与被审计单位采取讨价还价的“商量”中形成，审计结论与有关法规规定比较明显偏轻。即便如此，由于审计机关缺乏高层次监督所应有的在财政、银行等部门扣划违纪资金的强制职能，有些审计结论受行政干预和执法手段限制也难以落实到位。
　　（三）审计成果转化运用难
审计机关作为当地政府的一个组成部门，从理论上讲，其监督地方政府本身就不能自圆其说，在实际工作中，地方政府往往会从地方利益的角度来考虑，对审计机关反映的问题作出尽量搞“团圆”的处理方式。有时，基层审计机关也只能眼睁睁地看着那些敏感资金非正常“流通”而无能为力，其费了九牛二虎之力的审计成果也会“付之东流”，更谈不上有效运用了。
在经济责任审计中审计结果难运用显得尤其突出。“先审计、后离任”是经济责任审计工作的一个重要原则。但是，从目前从我区落实的情况来看，普遍存在“先任后审”的逆程序作法，一些单位的责任人先调动甚至升任更高一级职务后，组织人事部门才委托审计机关对其进行审计，这就给审计评价带来一定难度。不如实反映其任职期间的情况和问题，将违背审计客观公正、实事求是的原则；如实反映，该同志的升任已成事实，且担任了领导职务，将对审计工作不利，使审计工作处于无所适从、左右为难的境地，审计结果也起不到为评价和使用干部提供重要参考依据的作用，只能起到反映情况，摸清家底的作用。
     （四）系统内外关系协调难
最近，省审计厅提出统筹全省审计工作发展，我们基层审计机关参与或配合上级审计机关工作也将逐渐增多，这虽然体现了上级审计机关对下级审计机关的重视，促进审计系统真正向全国审计“一盘棋”迈进，但却造成基层审计干部在夹缝中做人的严峻局面。授权审计项目或上审下交叉项目，由基层审计机关直接实施或配合审计，问题查深查透了，地方党委、政府对审计部门有看法，认为我们审计部门没有与地方党委、政府保持一致。如果基层审计机关对于上级审计机关安排的项目“蜻蜓点水”式地审计，则亵渎了审计职能，辜负了上级审计机关的期望，上级审计机关不满意。基层审计机关未参与的审计项目，地方党委、政府也要审计机关出面接待、协调，对查出的严重问题责令基层审计部门到上级审计机关“摆平”，基层审计人往往是搬着石头砸自己的脚。
     （五）审计队伍素质提高难
由于基层审计干部经常满负荷工作，根本没有条件集中一段时间进行学习和培训。即使上级审计机关安排了培训，由于他们手头的审计项目一个接着一个，常常抽不出时间去参加。因此，审计技能无法得到有效提高。计算机AO审计虽然已经实行了多年，但在基层审计机关运用AO审计的能力低，审计工作大都停留在基本的手工作业上。同时审计内部培养的人才也难以提拔到领导岗位上得以重用。再之，由于审计在履行监督职能的同时，往往得罪的人较多，正如原审计长李金华所说的，既得罪坏人，也得罪好人。这样审计干部在提拔重用上往往受到牵制，使得一批审计干部起不来、出不去、成长慢，不利于稳定审计干部情绪，不利于干部队伍素质提高。
      三、提高审计执行力和公信力的对策建议
以上几种现象的存在，使审计的执行力和公信力在很大程度上受到置疑，加大了审计风险和法律责任隐患。长此以往，必然会影响整个审计事业的健康发展。
     （一）增强审计工作的独立性和自主性。完善审计独立性是现行审计体制改革的基本目标之一，但审计独立性在具体操作中如何把握，在现行行政型审计体制不可能有较大改变的情况下，我们不能照搬西方审计机关的做法，强调审计超然独立，超越党派和政治之争，追求纯而又纯的“客观与公正”。我国是共产党领导的社会主义国家，审计独立性不可能脱离这一基本的政治背景，将审计独立性提升到不适当的高度，这样既不现实，也无法实现，无益于审计事业的发展。在我国国家审计的独立性应把握在审计工作基本不受外在因素的左右、审计机关能够独立行使审计监督权的限度之内。在审计体制改革中，可采取更为灵活的改革措施，有效化解改革风险，减少改革阻力。如可效仿公、检、法机关实行级别高配、经费单列。在条件许可的情况下，可以将审计机构升半格，增强其权威性。审计机关所需经费改由人大审批，审计预算的超然与独立可使各级审计机关保持更充分的独立性，进而更好地完成监督的重任；可允许地方审计机关根据本地经济发展和审计需求，在机构设置、人事任免、审计报告、审计管辖等方面保持一定的自主权。只有威慑力提高了，审计工作的执行力和公信力才能提高。
     （二）争取有关部门的协助配合。受制于审计权限，审计决定的落实面临行政执法部门职能交叉、内容重叠、重复检查、执法主体撞车，审计结果不被认可、相关部门不愿配合、被审计单位不愿执行等问题。如果只审计不处理处罚，不对审计出来的问题进行认真追究，不对相关责任人严肃查处，既削弱了审计机关的权威，影响了审计执法的严肃性，同时又不利于执法部门之间的团结协作。因此，应通过建立纪委、财政、税务、国有资产管理等单位联席会议制度来保障审计结论的落实，提高审计工作的执行力。凡审计决定中涉及上缴财政资金、追缴税款及滞纳金、收缴国有资产收益、严重损失浪费财政资金的，审计机关在向被审计单位下达审计决定书的同时，可分别抄送财政、税务、国有资产管理等部门。需要有关部门协助落实的，审计机关分别发送审计建议书，建议协助落实收缴或处理事宜。财政、税务、金融等部门也要树立全局一盘棋思想，积极发挥职能作用，配合和协助审计机关依法落实审计决定，并将协助落实情况书面通知审计机关，实现多家共赢的良好局面。凡与财政有拨款关系的，财政部门可根据审计机关的审计决定和有关凭据，在预算内拨款或财政专户存款中予以扣缴；纪委、监察等部门可根据审计移送处理书提供的审计线索及时立案审查，对触犯法律法规的追究有关人员的行政、刑事责任。税务部门可根据审计机关的审计决定和有关凭据，及时将应收税款、滞纳金收缴入库；金融部门在审计机关进行审计调查时，应当积极予以配合、协助，及时提供证明材料。
     （三）提高审计干部队伍素质。审计执行力的提高，人的素质是关键因素。当前，基层审计机关干部的年龄结构和知识结构已不能适应新形势对审计工作的要求，审计干部青黄不接的问题在日渐显现。同时，缺乏有效的激励机制，使得一部分审计干部工作没有动力、没有热情，懒于思考、懒于创新等。这些都影响了审计执行力的提高。另外，领导者的素质也影响着执行力的提高。从一定程度上说，执行力来自决策。决策执行不力，应先从决策本身进行反思。这就要求决策者具有较高的素质、较强的责任心，不断增添审计工作的动能，激发审计人员的潜能。积极向本级党委、政府多做争取汇报工作，向外单位推荐交流一批、争取领导职数一批、招募新人一批等，逐步优化审计干部年龄结构和知识结构，把这个僵局打破，把这盘棋走活。认真开展“从我做起，提升两力”的主题教育活动，引导审计干部把个人的价值追求与审计事业的发展统一起来，增强参与执行力、公信力建设的自觉性，树立起“我以审计事业为荣”、“我为审计事业添彩”理念，切实增强做好审计工作的事业心和责任感。审计的权威性要靠自身过得硬来树立。因此，要以严格执行审计纪律“八不准”为核心，严守审计职业道德准则，切实转变审计作风，保证审计结果客观公正。要大力加强审计干部队伍建设，不断提高审计人员的政治业务素质。组织审计人员定期参加政治业务学习，不断提高审计人员的综合素质，努力提升从事审计工作的技能，只有每个审计人员完成工作任务的本领提高了，审计的执行力才能提到提升，审计工作才能适应当今经济社会发展要求。
     （四）建立健全责任追究机制。执行不力，关键在责任追究不落实。因此，提高审计执行力，就必须真正建立一级抓一级、一级对一级负责、层层抓落实的“无缝责任链条”工作模式，落实责任追究。从一把手到分管领导，从分管领导到中层干部，从中层干部到普通审计人员，都要增强责任意识，努力履行好岗位职责。好比一根链条中间的各个环节，哪个环节都不能出问题，否则，审计机关这架机器就会一脉不活、终身不遂。当出现问题时，要一层层问责，每个层级该负什么责都要追究，确保责任落实。问责不能越级。若越级问责，中间层级就会自我卸责，就会滋生惰性，就会失去工作压力，自然就会形成链条中的“断点”，就会造成审计执行不力。同时，要健全督办检查考核机制。检查考核的结果要和审计干部的政治、经济待遇挂钩，如在评先评优、干部提拔任用等方面，都要把工作责任落实情况作为重要因素考虑。以此来促进审计干部提高执行力，提高审计机关的执行力。
     （五）大力推行审计政务公开。在当前形势下，推进政府机关政务公开，是自上而下政府和人民群众的一致要求，是增强政府工作的透明度、提高政府公信力的有力措施。只有阳光政务、阳光审计才有公信力。因此，必须进一步改进机关作风，提高行政效能和办事透明度，大力推行政务公开，详细公开被审计单位违规违纪的情况，用事实支撑结论，驳斥质疑。充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。通过向社会公开涉及经济发展和社会进步的重大问题、人民群众关心的热点问题、影响改善经济发展环境的关键问题，促进财政资金的规范管理和合理有效使用，维护人民群众的切身利益，从而提高审计的公信力。
     （六）加大审计执法力度。审计机关在依法行政、廉洁从审的同时，要加大对审计执法有关规定的宣传。使全社会了解审计，从而更主动地接受审计，促进他们积极支持、理解、配合审计人员严格执法。要发扬严谨细致、一丝不苟的工作作风。对查出的问题，要件件有回音，事事有着落，决不能不了了之。要加大审计执法力度，建立从严执法机制。落实审计意见，执行审计决定中，要敢于碰硬，不怕得罪人，树立审计威信。审计机关的执行力和公信力主要体现在维护宪法和法律的权威。因此，审计工作必须公正客观执法，做到有法必依、执法必严、违法必究，严禁有法不依、有令不行、有禁不止，切实维护国家政令畅通，维护人民群众根本利益。
总之，审计执行力和公信力是靠高度的责任心“干”出来的，是靠开拓创新“闯”出来的，是靠脚踏实地的工作“拼”出来的；同时，也是靠干部以身作则“带”出来的，是靠严格的制度和机制“管”出来的，是靠群众的支持和监督“促”出来的。提高执行力、增强公信力繁重而艰巨，任重而道远。广大审计干部只有继续保持昂扬的精神状态，继续发扬审计系统“特别能吃苦、特别能战斗、特别能攻关、特别能奉献”的优良传统和过硬作风，顽强拼搏，扎实工作，才能将审计部门的执行力和公信力推上一个新台阶，提高到一个新水平，才能为经济社会又好又快地发展做出新的更大贡献。

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