试析行政监督在提高行政效率中的作用
摘要：行政监督包括廉政监督和勤政监督，廉政监督保证行政效率的正确方向，勤政监督保证行政效率的提高。行政效率作为行政管理的目标，是体现行政管理水平的重要标志；而行政监督又是影响行政效率的重要因素。要提高行政效率，就要加强行政监督意识、完善行政监督体制及其运行机制和加强行政监督对行政权力运行的制约。
关键词：行政效率；行政权力；行政监督
一、行政监督和行政效率概述
行政监督是指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关及其工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督包括廉政监督和勤政监督。廉政监督是监督机关依法对监督对象廉政情况的监察活动，它包括依法对监督对象在行政活动中非法谋取私利的腐败行为的查处；勤政监督是监督机关依法对监督对象贯彻执行国家法律、法规、方针政策及政纪命令的情况和履行职责，实现行政管理目标的情况及产生的效率、效益的综合性监督活动。
行政效率是对行政权力的运行方向和运行时效的反映，可以用行政活动的产出与投入之间的比率来衡量行政效率得高低。用公式表达为：行政效率=行政产出/行政投入。行政效率是行政管理学研究的中心问题，是行政管理追求的目标和归宿，是检查行政工作水平的标尺。
二、行政监督是行政效率得以实现的决定性因素
绝对的权力导致绝对的腐败，历史的事实多次证明，哪里没有对权力的监督，哪里就有腐败。行政监督不力乃至行政监督得缺位给行政权力的滥用留下了许多空间。其主要表现在政府机关大量存在的权利寻租和官僚主义现象两方面。这些都直接影响了行政效率的提高。因此，要想降低行政成本，提高行政效率，必须从根本上铲除权力寻租和官僚主义现象。要做到这一点，只有实施有效的行政监督。从整个行政管理系统来看，行政权力是一切行政管理活动的基础，是实现行政管理的基本要素。而行政监督通过对行政权力的约束来对行政效率施加影响。行政监督是保障行政权力正确运行和高效运行的重要手段，而行政权力的正确运行和高效运行正是行政效率提高的关键。因此，行政监督的强弱决定了行政效率的高低。
我们谈论行政权力的运行效率，首先是要使行政行为具备正确的方向。行政权力本身是无所谓方向的。它既可以是有利于国家和人民的利益、有利于维护统治秩序、有利于社会发展的方向，也可能是沿着相反的方向运行。要保证行政权力高效地沿着正方向运行很有必要从行政权力的内外部制约其运行，防止行政权力主体腐化变质，即权力寻租现象。
为了实行廉政监督，从人类社会早期就进行了很多试验。在近代得政治实践中资产阶级更是把天赋人权、主权在民、分权制衡写进了宪法，并以此建立了相适应的法律制度，建立起了一整套比较完善的监督体系。这种立体式的监督体系，对防止行政权力的膨胀和滥用，及时纠正行政决策错误，促使行政效率提高的作用是非常明显的。
我国是社会主义国家，在我国一切的权力都属于人民。但是，根源于人民的权力，需要有具体的执行者。这样在权力主体隐性缺失的情况下，就存在着背离人民利益的可能，我国的政治实践证明了这种情况的存在。如果说“文化大革命”是整个国家权力逆向运行的表现，源于对最高权力的无法监督。那么改革开放以来出现的腐败现象，则是个别国家权力逆向运行的表现。源自对具体权力的无法监督。腐败现象的出现有多方面的原因。但是，廉政监督的不到位无疑给腐败病毒大面积传播创造了机会。只有加强廉政监督、健全监督机制才能保证社会主义行政权力的正确方向，促使整体行政效率提高。
谈论行政权力的运行效率的另一方面就是各种行政行为的具体时效了。提高这种效率必须依靠勤政。而勤政监督的作用在于纠正查处决策和官僚主义失职读职以及消极懈怠行为，促进政府民主化、科学化决策和行政人员恪尽职守、各司其职，高质量、高效率地履行职责，保证政府政令畅通。
在这个层面行政监督通过两个方面来影响行政效率：行政决策；行政执行。行政决策包括3个相互联系的层次，即行政立法、行政领导决策和行政决定。行政立法本身是提高行政效率的一条途径。但这条途径的有效性首先取决于行政立法的合法性和合理性，这需要监督机制来保证。如果行政立法本身就存在缺陷、相互矛盾，那么以后的行政执行将无所适从，势必会影响行政效率。行政领导决策的有效和高效，是以科学性和民主性为前提的。行政监督在这里的作用也是十分明显的。一是通过科学的决策制度，严格决策程序，防止个人专断和盲目决策。二是通过严格的决策责任制，及时发现和纠正行政决策中不科学、不合理和失误的决策行为，促使行政领导既慎重又高效地决策。三是通过决策反馈机制及时修正偏差，补充不足，防止官僚主义造成偏差和失误。行政决定是连接行政决策和行政执行的中介。所以保证这个层次的有效和高效特别重要，这种保证同样要依靠行政监督。对行政决定的监督主要有两个方面：合法监督和责任监督。行政决策的合法性、科学性、高效性为行政执行的高效化打下了基础，但是行政决策最终还是要落实到行政执行上，否则行政效率的实质意义无法体现出来。行政执行是行政管理活动中的一种实务性活动，时效性和操作性是其最突出的特点。行政监督在这个环节上主要是通过时效监督和操作规程监督来提高行政效率。
三、我国行政监督体系存在的问题
第一，多元监督缺乏有力的整合，监督合力较弱。我国监督体系内包括权力机关监督、党组织的监督、司法监督、人民群众监督、社会团体监督、舆论监督等。这些监督主体之间各自为政、权责不分，滥用权力、互相推诿的现象屡有发生，各种监督力量缺乏协调配合，使行政监督出现了许多“失监”、“漏监”、“虚监”等现象，给行政权力滥用留下了可乘之机，使许多腐败分子逍遥法外，严重影响了行政监督的实效。
第二，权力机关监督作用难以有效发挥。人大作为国家的权力机关，它对于行政管理的监督权力是毋庸置疑的。然而，现实中存在的人大“有权无力”的现状却使人大的监督作用没有得到很好的发挥，这主要表现在人大立法监督薄弱和执法监督失效两个方面。这种权力制约权力的失效已成为政府行政权力缺乏监督，导致低效率的一个重要原因。
第三，监督法规不完善，缺乏可操作性。行政监督立法是实行行政监督的前提和依据。而我国目前监督立法的薄弱使是与非、罪与非罪、合法与不合法的界限不清楚，这使监督机构对各种官僚主义和腐败现象的监督和惩处缺乏法律依据和法制手段，大大影响了监督工作的严肃性和公正性。因此，在全国人大会议上，代表们呼吁尽快建立完善的《监督法》，使监督做到有法可依。
第四，行政监督人员素质较低。政治立场坚定、业务素质过硬、作风正派的行政监督队伍是行政监督工作卓有成效的重要前提条件。然而，我国监督人员素质参差不齐，有些监督人员自我约束力差，不能正确使用权力甚至滥用权力的现象也屡有发生。
第五，行政监督机构地位低，缺乏独立性。我国监察机关是人民政府行使监察职能的专门机构，从它监督的对象和担负的任务来看，这是国家行政机关领域里一个综合性监督机构。把它作为政府一般职能部门设置，与同级政府其他部门处于平行地位，既是监督与被监督关系，又是一种协作配合关系，这与它的职能和客观需要是不相适应的，监督缺乏权威性，特别是对同级政府及其负责人的监督是比较困难的。另外，缺乏独立性。行政监察机关设置在政府内部，在政府领导下监督政府（自己监督自己），很难避免因本位或地方保护主义而减弱它实际监督的力量和作用。再加上监察机关人、财、物等方面都受政府直接管理，也离不开政府各个部门支持，这种监督者依附于被监督者的关系，是无法显示其权威性和独立性的。
四、完善行政监督运行机制的几点建议
第一，建立监督形式的整体协调机制。各种不同形式的监督互相配合，协调一致，形成合力，才能充分发挥监督的整体效能。这种合力不仅包括各种监督形式发挥作用，也包括各种监督形式之间密切联系、协调和配合的作用。只有当行政监督体系发挥整体效能时，才会加强监督的力度和权威。因此，既要加强发挥各种监督形式的作用，又要加强各种监督形式之间的协调、配合的作用，消除矛盾。首先通过立法明确职责权限，依法各司其职。然后在日常工作中，加强联系，通过协商解决有争议的问题，防止互相推诿、扯皮，造成监督“空档”。
第二，建立民主监督机制。通过各方面的途径，把政府依法行政置于多层次、全方位的民主监督之下，形成一套互为补充、互为制约的民主监督机制。具体措施可采取：一是进一步发挥人民政协以及各民主党派、人民团体在政治协商与民主监督中的作用。建立健全民主办事程序，重视决策研究和咨询工作，重大决定要广泛听取他们的意见，努力实现决策民主化、科学化。二是加强政策和法制宣传教育，实行政策、法律与广大群众见面制度。为使广大人民群众知法并监督法律的实施，就应大力宣传法制，不论是法律、行政法规，还是地方法规、规章和政策，国家报刊、地方报刊都应及时的报道宣传。同时，还要充分利用广播、电视、网络等一切舆论工具进行宣传教育，使国家机关及其工作人员、广大人民群众知法、懂法、守法、护法、实行广泛的民主监督。三是重视群众来信来访和举报工作。认真听取群众的意见，做好调查研究，切实解决好群众反映的问题。同时，还要加强对群众监督箱、监督电话的管理，方便群众监督，充分发挥其作用。建立健全保护举报人和严惩打击报复行为的规章制度，严格保护举报人和控告申诉人的合法权益。充分发挥舆论监督作用，对腐败行为及时曝光，以强大的舆论压力促使人们廉洁自律，促进政府及其工作人员廉洁行政，依法行政。
第三，建立制度的约束机制。监督者与被监督者的权力范围和运行方式要法律化、制度化，使其权力有法律上、制度上的保障和约束，其核心是权力与责任的统一。即当法律赋予监督者与被监督者的权力限制范围，监督者与被监督者必须在规定的权力范围内正确行使权力。否则就是越权、滥用权力，就是失职、渎职，就要承担相应的法律责任。为保障监督者在其权力范围内行使权力，需要建立制度约束机制。可采取如下措施：一是建立责任制制度。以行政立法的手段，通过一定的具有约束力的形式，对国家不同层次监督机关及其工作人员的职责、任务、权限、完成任务的标准，以及履行职责的考核的奖惩做出明确具体的规定。并通过职责的考核和奖惩做出明确具体的规定，通过内部监督制约机制、案件审后回访制、信访失职追究制。对不称职干部辞退制等制度约束机制，制约权力的滥用和失职。二是建立公开监督度。公开监督章程，公开监督行为，公开监督结果，增强监督透明度，监督者主动接受人民群众的监督，以推进廉政建设，提高工作效率。三是完善监督立法。任何一种法律制度，任何一项法律监督活动，都必须有法律上的依据。制定一套协调统一的切实可行的行政监督法律、法规，使国家行政监督机关及其工作人员严格在法定的程序和权限范围内进行监督，使任何机关及其工作人员的违法失职行为都能依法得到及时纠正和相应处罚。对那些顶风违纪和群众反映强烈突出违纪的问题，要严肃处理，对构成犯罪的，要严格依法惩办，决不手软。
第四，完善行政监督体制。为了搞好政府廉政建设，加强对政府监督，采取一个适合国情的监督机构是至关重要的。根据我国的实际情况，建立和健全共产党领导为核心的、以人民代表大会及其常务委员会为主体的行政监督领导体制。全国人大及其常委会是国家最高权力机关，地方各级人大及其常委会是地方最高权力机关，行政监督各主体都应在共产党领导下，接受人大及其常委会的指导和监督。各级人大常委会中应设立专门委员会，专事协调、指导各监督主体的职能。各级人大常委会应定期召集各监督主体的代表会议，交流行政监督中出现的新情况，研究解决行政监督中出现的新问题。日常的指导、协调则由专门委员会代表人大常委会行使职权，通过此举加强对行政监督的统一领导，形成健全的行政监督体系。
参考文献：
1、乐观清,隋云峰.我国地方政府行政监督管理模式的建构[J].理论探讨,2006(6).
2、陈保真.健全民主管理制度是反腐败的关键[J].山东社会科学,2007(4).
（作者单位：胡永欣，中国科技大学继续教育学院，作者为工程师；韩琳琳，合肥晶达光电有限公司）
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