完善反腐败监督约束机制的思考
摘要：文章从建立反腐败协调中心、加强党内监督、人大和司法监督、审计监督以及社会监督5个环节的监督机制展开论述，探讨了如何构建和完善反腐败监督约束机制。
关键词：反腐倡廉；监督约束机制
十七大第一次把反腐倡廉建设提升为党的5大建设之一，提出“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防止腐败工作领域”。2008年中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，强调做好反腐倡廉工作的重要性，为今后5年推进惩治和预防腐败体系建设提出指导性意见。在惩治和预防腐败体系建设中，建构完备的反腐监督体系是关键的环节，是反腐教育体系和制度体系发生作用的保证。
一、建立反腐败协调中心
我国一贯重视监督体制的建设，基本形成了比较系统、多层次的监督网络，包括：执政党的纪律监督、人民代表大会的立法监督、法院、检察院的司法监督、政府内部的行政监督、政协和民主党派的协商监督、人民群众新闻舆论的社会监督等等。但从总体上看我国在监督方面仍存在着一些不容忽视的问题，如监督体制不顺；监督主体之间缺少协调配合，造成监督成本过高；监督观念不强；监督意识严重缺乏等问题。现有的监督体系中的各个监督机构均为相对的独立体，缺乏总揽和协调各方面监督的领导机构，难以实现监督和处理的及时性、准确性。监督是一个相互联系的系统工程，需要完善而健全的协调、制约机制，因此有必要整合监督体制的领导机构，建立一个集合整个监督力量的领导中心。该中心在整个监督体系中发挥核心的协调作用，由其统一领导、管理、协调和指挥监督部门的工作，明确不同监督机构之间的分工协作关系，解决他们之间发生的矛盾，以形成监督的整体合力。
二、强化党内监督机制
（一）改革和完善党的纪律检查体制
《党章》规定：“各级纪律检查委员会要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理结果向同级的党委员会报告”。“上级纪律检查委员会有权检查下级纪律检查委员会的工作，并有权批准和改变下级纪律检查委员会的决定，得到他的同级党的委员会的批准，这种改变必须经他的上级党的委员会批准”。这就使得各级纪委要接受同级党委的领导，即监督者的切身利益仍然掌握在被监督者手中，给同级监督带来一定的难度。所以，现行的纪检领导体制还需要进一步深化，垂直监督有待强化。进一步明确党的纪律检查委员会是由党的代表大会选举产生的党的专门监督机关，应该向党的代表大会负责并报告工作；改革现有的领导体制，中央纪委可以在中央委员会领导下工作，但地方纪委可以探索实行以上级纪委领导为主，同级党委领导为辅。
（二）加强党内监督
党内监督是党的建设的重要内容，是保持党的先进性和纯洁性、增强党的凝聚力和战斗力的重要手段。党内监督主要包括上级党委、纪委的下行监督，同级党委、纪委的平行监督，下级党组织和广大党员群众的上行监督，党员干部的自我监督以及班子成员的互相监督5种形式。
现实中，由于监督意识淡薄、监督主体权威不够、监督机制滞后等因素的影响，这5种形式的监督有弱化、虚化甚至空化的危险。
2003年12月中共中央出台了《党内监督条例》，对党内监督的7项重点内容作了明确规定，并设立了10项党内监督制度。这些重点内容，既是执政党必须做到的，也是广大人民群众经常关注的、在党内监督实践中比较薄弱的环节。如人民群众反映强烈的腐败问题、依法行政问题、党务工作所存在的越位、错位、缺位问题。所以要认真抓好重点内容的监督和10项党内监督制度的落实，特别是要抓好集体领导和个人分工负责相结合制度的落实，重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、诫勉谈话等党内监督制度的落实，抓好重大决策、干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用等事项的集体决策，防止出现个人说了算或少数人商议的情况。
三、加强人大和司法监督机制
（一）改革和完善人大监督体制
我国宪法规定，“一府两院”由人大产生，并受人大监督。人大监督作为我国权力监控机制的基础和核心，在我国政治生活中发挥着特殊而重要的作用。我国目前的人大监督无论是从监督范围和监督力度都还存在一些问题，有相当一部分干部和群众对人大及其常委会的权力控制工作存在一些模糊的甚至错误的认识。
我们要改革和完善人大监督体制，首先，要出台专门的人大监督法，提高人大监督的权威性，规范化和程序化。其次，人大常委会设立一个专门监督机构使人大监督有机构来执行。再次，目前很多人大代表和人大常委会组成人员由政府官员兼职担任，监督者与被监督者合二为一，出现了监督的“悖论”现象，自己监督自己，因此应对人大代表及其常委会组成人员结构进行改革，实现组成人员的专业化。另外，还要提高人大及其常委会组成人员的素质，以增强其参政议政能力。
（二）改革和完善司法监督机制
司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分。党在十六大已提出要改革司法机关的工作机制和人、财、物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事物相分离，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使司法权。现在的关键是要加强调查研究，进一步健全和加强司法机关内部的组织机构，改善和加强司法机关的地位，改善和加强司法机关的思想政治工作，逐步提高全体司法干部的政治素质和业务素质，进一步完善检察审判工作的工作程序、工作制度和内部监督制度，加强各司法机关的工作协调。
四、改革和完善审计监督体制
我国逐步加大审计监督的力度，2006年新修订的《审计法》，拓宽审计监督的内容和范围，进一步确认审计监督的权威性。据审计署审计长刘家义2008年8月向全国人大常委会会议作了《关于2007年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，2006年审计报告中对所发现的117起涉嫌违法犯罪案件线索移送纪检监察和司法机关查处后，已有88人被依法逮捕、起诉或判刑，104人受到党纪政纪处分。通过审计，完善各项制度规定305项，追回或归还被挤占挪用的资金41.95亿元。可以说审计反腐己成为我国反腐倡廉体系的一个重要支柱。
作为一个监督机关，审计机关也同其他监督机关一样，处于被审计机构和人员的“对立面”的位置上，因此，如果没有相对的独立性，工作是无法展开的，而我国宪法规定“审计机关在国务院总理领导下依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”的同时，在审计法中却规定“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。”这种双重管理体制，是审计机关缺乏与其职能相等的独立性，因此，必须进行改革，把审计机关从政府及机构中单列出来，实行垂直管理体制，直接对上级审计机关负责，不隶属同级政府。
加大审计报告公布的透明度是完善审计监督的另一个重要方面。从审计署最近几年的审计报告来看，透明度越来越高：2002年的审计报告有30页，点名的案件仅1宗；2003年的审计报告有16页，曝光内容大大增加；2004年的审计报告共1.2万字，大批案件被曝光，有十多个部委被点名。2007年度的审计报告在反映中央部门预算执行审计情况时，共对20个部门、单位点了名；在报告的每个部分，都揭示了审计发现的案件数量、有关责任人员的处理情况，还披露了个别情节恶劣、性质严重的重大案件。国家审计署原审计长李金华曾公开表示：“依法行政，建设法治政府很重要一点就是公开透明；惩治腐败和官僚主义，最好的办法也是公开透明。”但在我国《审计法》中，对审计报告的透明度问题，是这样规定“审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果。”对于审计报告的公布与否，审计机关有着很大的自由裁量权。既然公开透明是惩治腐败的最好办法，那么审计报告的公布应该制度化，成为审计机关的一项责任和义务，而不仅仅是一项可行使可不行使的权力。
五、强化社会监督机制
社会监督与国家监督的区别是，它是一种来自人民群众的自下而上的监督，是一种非国家性质的监督，多数不具有严格的法律形式，也不具有强制性的法律效果，但它具有监督信息丰富、及时等优点。这种监督能在很大程度上引起执政党机关，国家机关及其有关国家监督机关，司法机关的注意，从而促使带强制性的监督手段的运用，因而社会监督对于防止腐败现象的滋生、蔓延具有非常重要的意义。
（一）加强政协的民主监督
中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要政治形式和组织形式。在这里，中国共产党和民盟等民主党派和工商联对共产党和国家的大政方针、对社会主义建设、对国家政治生活和统一战线中的重大问题，进行协商、讨论，实行政治协商和互相监督。毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一书中道明了政协民主监督的重要意义：“为什么让民主党派监督共产党呢?这是因为一个党同一个人一样，耳边需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众，但是有了民主党派，对我们更为有益。”加强政协的民主监督，应做到以下几点：第一，各级党委和领导增强统战意识和民主意识，主动与政协协商，认真对待、及时处理来自政协的意见。第二，以民主监督的制度化为重点，全面推进监督的规范化、经常化。第三，将协商与监督有机结合起来，使两者相辅相成，共同发展。
（二）加强群众监督
目前，我国群众监督的主要形式仅仅局限于举报监督、信访监督、控申监督等形式。这些形式虽然在权力监督中也起了一定作用，但总体上说还没有起到群众监督在权力制约机制中的应有作用，群众监督带有明显的滞后性。有些群众认为，监督是上边的事，普通群众管不了；有些群众存在畏难情绪，怕得罪人，不想监督；有些群众怕打击报复，不敢监督。只有在自身权益受到侵害时才站出来揭发投诉，甚至有的人逆来顺受“忍了”。因此，必须对群众加强法制宣传、普法教育，尽快地提高人民群众对权力运作依法行使监督权的自觉性和积极性。此外，还要拓宽疏通群众监督渠道。通过制定一部切实可行的监督法，以法规形式明确群众履行监督的权力、义务，使人民群众表达意愿、反映问题的民主权利切实受到法律保障，确保人民群众民主权利不受侵犯。通过疏通人民群众的信访渠道、加强民主选举和民主评议、实行政务公开等方式来保障群众实施监督。
（三）强化新闻舆论监督
舆论监督是新闻媒体在党和政府支持下代表公众舆论对腐败等社会丑恶现象进行的揭露和曝光，它随着社会主义市场经济建设和对外开放的深入而凸显其重要性，显示党和政府防治腐败的力量和信心，维护稳定和谐的社会环境。如果说隐蔽是腐败的特性，那么曝光和公开性则是媒体的重要职能。媒体的客观报道可将腐败丑行暴露在光天化日之下，还可以为司法机构惩治腐败提供线索，寻找证据。媒体的评论则是社会良知的体现物，它有利于形成反腐败的正确舆论。政治文明离不开健康的新闻舆论，其中必然包括人民群众通过新闻媒体对政治过程尤其是“一把手”的决策和施政过程进行监督。现在，中国媒体在报道重大事故、执法机关处理重大腐败案件的结果等方面越来越及时公开，如2008年底政府对“三鹿”奶粉事件的及时公开和处理，让群众看到了党和政府改革和反腐败的决心。这说明，加强舆论监督、以人民的根本利益为出发点，是一定会得到人民坚决拥护的。
（作者单位：广东省地质局审计处）
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