论高等学校预算管理
摘要：高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。它是高校事业发展和实施管理的依据和手段，可以减少学校因盲目发展而导致的市场风险，促进学校各部门间的合作与交流，还能为学校考核部门业绩提供依据。因此必须明确高校预算的重要地位，而随着高校管理体制改革的逐步深入，高校预算管理的内涵日益丰富，产生了许多新的亟待解决的问题。文章分析了现阶段高校预算管理出现的问题，提出了高等学校加强预算管理工作的对策，为高校预算管理的实施提供了一定的参考。
关键词：高等学校；预算管理；零基预算
一、引言
近年来，随着我国高等教育改革的不断深化，高等院校在校生规模迅速扩大，高校财务资金收入得到了很大的改善。如何管理使用好资金成为高校财务管理的首要问题。加之许多高校在加紧基础设施建设和新校区的建设，对资金的需求出现了前所未有的迫切状况，国家对高校经费投入的不足，使高校资金严重短缺问题与学校教育事业迅速发展相矛盾。为缓解该矛盾，将有限资金发挥其更重要的作用，必须加强学校预算管理，使学校资金充分发挥其最大效益，以保障学校各项工作的正常运行。“凡事预则立，不预则废。”预算管理的重要性则显得十分突出，预算管理已成为高校财务管理的重要内容。
二、高校预算管理的内容、任务及预算编制方法
高校财务预算管理可以分为收入预算和支出预算两类。收入预算指高校在计划年度内对通过各种形式各种渠道取得的，用于教学、科研等活动的收入计划，包括财政拨款、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入以及其他收入。支出预算指高校对计划年度内从事教学、科研等活动的支出计划，包括事业支出、经营支出、自筹基建支出、附属单位补助支出等。高校财务预算管理的内容按其层次可分为校级和所属各级收支综合预算和各项专项预算。校级预算在维持和维护收支平衡的基础上，根据事业发展需要制定各类预算，并在此项目下做进一步分解，形成建设性预算以及各专项预算。所属各级收支预算和各类专项预算的主体是各二级单位，其反映二级单位可支配财力的使用计划，各项经费要实行专款专用。高校财务预算管理的主要任务是：依法多渠道筹集事业资金；合理编制预算，对预算执行过程进行控制和管理；科学配置学校资源，努力节约支出，提高资金使用效益；加强资产管理、防止国有资产流失和损失；建立健全财务制度，规范校内经济秩序；如实反映学校的财务状况；对学校经济活动的合法性和合理性进行监督。目前高校财务预算的编制主要采用增量预算法、复式预算法、项目预算法和零基预算法。
三、高等学校预算管理面临的主要问题
《高等学校财务制度》对高校预算管理进行了重大改革，提出了高等学校预算新概念，并规定了“大口径”范围和“大管理”的职能。从理论上讲，这无疑更能反映学校资金收支全貌，更有利于控制学校收支的总体规模。但是从实践中看仍然有许多问题，主要有以下方面：
（一）预算管理意识淡薄
长期以来，高校办学经费基本上靠国家财政包揽，学校只是按上级批准的拨款计划编制预算，简单地按开支标准管理支出。但在市场经济条件下，财政拨款在学校收入中的比例逐年下降，高校应开源节流，提高资金使用效益。但目前一些高校缺乏自主办学的意识，未能建立科学有效的预算管理及监督机制来统筹安排使用资金。
（二）缺乏完整的预算控制系统
在高校预算管理中，由于缺乏完整的预算控制系统，难以令高校的预算管理部门对由于预算执行过程受到各种主客观因素的影响造成的变化进行快速反应。一些高校尚未建立健全预算管理制度，有的虽然有了预算管理制度却形同虚设，资金的收支缺乏统一的筹划和控制。资金的流向与控制脱节，形成资金体外循环。事前监督不严，事中控制不力，事后审计监督效果不佳。
（三）预算编制方法落后，缺乏必要的论证过程
预算分配给各下属单位的指标基数缺乏量化分析和科学论证。现行的预算分配一直按照“基数+增长”的分配方式，这种方法虽然简单，但不符合公平、透明的原则，导致各个单位之间不能按实际需求合理控制支出。有的学校一直按照原来的预算方案进行分配，即使有所调整，随意性也很大，根本未对申报的预算数据调研，无法编制出合理的预算分配方案。
（四）预算控制力度不够，指标下达时间滞后
由于编制时间及指标下达的滞后，无法做到事前的控制；事中也没有制定有效的控制制度；事后对预算执行情况的分析不够详实。而且通常预算指标的下达在预算年度的5-6月份，而这时已有50％的经济业务成为过去，无法进行事前事中控制，成为一种事后预算，失去了预算编制的作用。
（五）预算执行情况的分析、评价方法体系不健全
高校预算管理部门在预算批准下达后，要时时追踪预算执行情况，对执行结果做出分析、评价，对收入和支出的重大变化要做出预算调整。实际工作中，高校也都要求进行预算执行情况的分析、评价，但由于缺乏合理有效的方法体系，该项工作常流于形式。一些高校在预算下达后，没能实施监控、跟踪管理和指标考核，使预算执行偏离计划的轨道。
四、加强高等学校预算管理的对策
（一）改变观念，提高预算管理的思想意识
高校预算管理是学校财务管理的重心，直接关系到高等学校事业计划的完成情况，影响到高校各项资金的使用效益。要做好预算管理工作，首先从思想意识上做起。要改变预算管理只是财务部门的事的观念，树立预算管理是整个高校的“一盘棋”的观念，用新的以预算管理为主的财务管理模式取代原有的计划经济下的预算管理模式。高校预算管理工作是学校管理工作的有机组成部分，它不只是只有财务部门参与的工作，而是由单位负责人领导下的、财务部门带头的、全校各部门负责人参与的工作，使预算管理工作落到实处，各部门自觉接受财务部门的全过程预算管理，从而避免预算管理上存在浮于表面，起到预算的监督约束作用。
（二）建立健全预算管理制度，科学规范地编制预算
建立健全科学的财务预算管理制度是编制和执行财务预算的重要保证。按照高校财务制度的要求，各高校可结合本校实际制定符合自身管理要求的预算管理制度。财务预算管理制度的主要内容应包括：明确预算编制的原则和方法；明确预算编制的时间和审批程序；规定预算支出的审批权限；制定完成预算收支目标的奖罚措施；明确预算编制的主体和审批程序。各高等学校财务处是学校预算编制的主要部门，具体编制学校预算建议草案，组织预算执行，提出机动经费预算方案和预算调整方案。通过制定预算管理制度来强化预算管理的严肃性，增加预算执行的透明度，以有效地防止不规范收支行为，遏制各类违法违纪现象的发生，充分调动各层次管理预算的积极性。
（三）选用科学的预算编制方法，提高预算编制的可靠性
高校的预算编制宜以零基预算法为主，零基预算法能从一定程度上克服增量预算法的缺陷。零基预算是指在编制年度预算时不受过去经费收支实际情况约束，一切均以“零”为基础，根据经费项目的必要性、合理性、资金的可能性，每个部门的负责人对新的预算年度中计划做的所有事情进行审核，测定不同层次服务所需的资金。同时对于收支项目不同类的项目可以采取不同的计算方法：第一类是有政策、有标准、按人头核定的收支项目，如财政补助收入、学杂费收入、人员经费支出、公用经费支出中财政规定的一部分支出标准（业务招待费、办公费等）可按预算年度国家规定的政策标准计算收支金额。第二类是学校实行目标管理的方式核定的收支项目，如附属单位上缴收入、科研收入、支出等可按目标管理定额来核定收支项目。第三类是维持学校正常运转的收支项目，主要是公用经费支出这一大块，可根据学校年度事业发展计划和任务与财力可能，由各单位提出各项目经费支出计划，然后再根据各项目的重要性及本年增减因素用零基预算编制模式科学地估算支出金额，对大项目必须进行严格的可行性论证。
（四）加大对预算执行的监督力度，确保预算的正确执行
各单位要严格落实预算管理的目标责任制和预算支出审批责任追究制，经费开支必须按照预算规定的项目和标准进行，不得随意调整预算，更不得超预算支出。财务处和内部审计要随时把握和监控各单位预算执行进度，发现异常情况，及时汇报和处理，以此来规范各单位预算支出行为。财务处要按季度进行预算执行分析，年终要进行全面分析评价，并提交学校党政联席会审议，最后向全校职工代表大会报告。要建立财务自我监督与审计、纪检、监察及全体教职工直接监督相结合的综合监督体系，并建立与之相配套的奖惩机制。要及时总结和处理预算执行、预算监督过程中存在的问题，并为下一年度预算编制和预算执行提供准确可靠的信息和经验。
（五）实行预算管理责任制，严格控制预算的执行
坚持统一领导、分级管理、指标控制的原则。即学校预算管理实行党委领导下的校长负责制。按照学校预算分级管理体制和校领导工作分工，校长负责全面预算管理，主管财务副校长和财务处主要负责预算管理，其他主管校领导负责其分管单位的预算管理，各单位分别在预算指标内负责本部门的预算管理。坚持实行预算管理责任制和预算执行责任追究制原则。即按照各预算管理职责权限，建立相应的管理目标责任制和责任追究制，以增强预算管理的责任，强化预算约束力，确保预算顺利实施。坚持实行“职责与权力”相结合的原则。即按照预算分级管理的要求，合理分配经费支出审批权限，要做到管而不死，放而不乱。学校经费审批权限可结合本单位实际分为以下层次：如第一层次由各单位负责人审批，审批权限一般在500元以内（含）；第二层次由主管校领导审批，审批权限为500元至3000元（含）；第三层次由主管财务副校长审批，审批权限为3000元至10000元（含）；第四层次由校长审批，审批权限为10000元至30000元（含）；第五层次由院长办公会议研究并授权审批，审批权限为30000元至100000元（含）；最高层次由学校党委会议研究100000元以上经费支出并授权审批。
（六）建立“监督和考核、奖励与惩罚结合”的预算考评体系，完善预算管理
在管理活动中，如果没有监督与考核，奖励和惩罚，管理工作将无法开展。学校预算管理如果没有监督和考核、奖励与惩罚高等学校预算也就无法执行．预算管理将变得毫无意义。严格监督和考核，实施奖励和惩罚不仅是为了将预算指标值与预算的实际执行结果进行比较，肯定成绩，找出问题，分析原因，改进以后的工作，也是为了对员工进行实事求是、客观公正的评价，以便奖勤罚懒，调动职工的积极性，激励员工共同努力，确保高等学校发展战略目标的最终实现。高等学校管理实践证明，监督和考核、奖励与惩罚是预算管理工作的生命线，是确保预算管理落实到位的重要保障，因此，高等学校必须建立预算考核指标体系、报告方式、判断标准等制度，对高等学校预算收入完成情况、支出的合理性、合法性及资金的使用效益进行评估，不断改进和完善预算管理。
五、结束语
总之，在社会主义市场经济条件下，教育大发展的新形势对高校预算管理工作提出了更新和更高的要求。以“既能发展又有结余，还要有调控能力”作为开展预算管理活动的立足点、出发点，是实施高校科学发展观的需要，更是高等学校持续快速发展的重要保证。
参考文献：
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[作者单位：中国石油大学（华东）财务处。作者为会计师]
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