采购人主体地位的端正
摘要：在实际采购活动中，采购人没有遵从自己主体的本位，出现了一些“缺位”和“越位”的现象，影响了采购的效果。其原因在于对采购人主体地位规范的制度不完善。政府采购经济效益价值、公共利益目的、廉政建设期望都需要对采购人主体地位进行端正，端正的方法包括两方面：明确采购人权利、义务与责任——从内部矫正采购人主体地位；完善监管机制——从外部匡正采购人主体地位。
关键词：采购人；主体地位
一、问题的提出
采购人，又称采购实体或采购主体，是政府采购当中的需求方，在政府采购当事人中具有主导作用。我国《政府采购法》第十五条规定：采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织，现行采购法也对其赋予了很大的权力并规定了相应的义务，其政府采购法主体地位不容置疑。但是，在实际采购活动中，采购人却未遵从其主体的本位，出现了一些“缺位”和“越位”的现象，影响了采购的效果。
（一）缺位现象
1、采购人本身职责履行不充分。采购人职责主要包括：认真编制政府采购预算；及时报送政府采购计划；依法组织政府采购活动；认真履行合同和组织项目验收。但是在实际采购活动中，一些采购人并未充分、谨慎履行自己的职责。如编制政府采购预算，一些采购人怀抱着“花的是公家的钱不心疼”的思想，未尽到认真预算的职责，而是随意的、大致的预算，导致采购时候花费了不必要的成本，政府采购没有达到预期的节俭、经济目的。又如组织采购活动，一些采购人贪图简便，只看报价的高低，而没有尽到谨慎审查供应商资格的职责，导致后来采购的商品、服务质量低下，不能满足政府运作的现实需求。
2、采购人将本身职责委与他人代劳。从政府采购法第十八条、第十九条可以看出，不管是集中采购还是一般采购，采购人都有权委托采购代理机构来进行采购有关事宜。因此一些采购人也就顺水推舟，将采购事宜全推给采购中心等政府采购代理机构代劳，将本来属于自己份内的诸如采购方案、投标评审、货物验收等一系列事宜委手他人。自己就坐等着货物、工程、服务上门，对具体采购事宜不过问、不参与、不负责、不再劳神费事。采购人和供应商买卖双方缺乏对话和沟通，导致最后买回来的产品根本不能满足采购原本的目的，徒添了采购成本；出现问题的时候，采购人和采购代理机构也互相推让，导致职责不清，降低了采购效率。
（二）越位现象
1、滥用预算权力进行奢侈采购。因为国家拨款，各政府各部门、事业单位、团体组织花的是公家的钱，因此浪费奢侈成风。它们“竭尽所能”用国家的钱来满足本单位私欲的途径就是政府采购。政府采购法赋予了采购人极大的自主权力，采购人通过扩大预算、增加采购项目的方式，为自己购置各种商品、服务，满足自己的私欲，而这些商品、服务根本不在维持政府日常的范围之内，是额外的、没有必要的商品和服务。
2、滥用采购自主权力进行违法交易。采购人一方拥有授予采购合同的权力，因此在采购过程中占据主导作用，它有权选择与合适的供应商交易、拒绝不合适的供应商的申请。但在现实中这种权力被滥用，采购人并不是选择“最合适”的供应商，而是选择“最利己”的供应商进行交易，这个利己并不是为了公共利益，而是为了一己私利。供应商为了获取提供产品、服务和工程的资格，不得不拉拢追寻私利的采购人，因此该领域贿赂成风，采购人接受贿赂滥用职权、违规交易的表现有：违规招标、限制其他竞争者；招标人与投标人相互串通，以低价中标，高价签订合同；倾向性评标等。
二、原因的分析
政府采购法赋予采购人采购主体的地位，也规定了成就其主体地位的权利和义务，寄予了对采购人在发挥能动性的同时尽职尽责使用公共资金、以公共利益为目标而为采购的希望，但是采购人却偏离了应有的“主体”坐标，出现了“缺位”、“越位”，究其原因固然是由于某些管理者、采购经手人或者人浮于事、疏于本身职责；或者利欲熏心、滥用权力直接造成的，但不可否认，最根本的原因还隐藏在这些“缺位”和“越位”现象的背后，即制度的不完善。一方面，由于采购人一方来自行政机关，而行政机关存在人浮于事的风气，如果对行政权的行使方式没有很好的程序来规范、对其失职的后果缺乏有力的惩戒机制来制约，这就难以保证行政人履行职责时“如履薄冰”般认真谨慎。因此在政府采购活动中采购人出现“缺位”也就能够解释了。另一方面，采购人与供应商之间的采购活动虽然披着民事行为的“外衣”，但却深藏着行政的实质。因为采购人一方来自行政机关，采购目的是为了公共利益，使用的是公共资金，因此采购活动也就必然带上了“公权力”色彩。政府采购法为了能使采购经济、安全并实现一定的政策功能，也赋予了采购人较大的自主权。而“公权力”从来存在着扩张的天性，这种天性很容易使权力拥有者凭借手中的权力为所欲为。因此采购人在被赋予了较大的采购自主权后，也逐渐异化追逐一己私利。而我国政府采购法当中监督和制约制度有很大缺陷，如监督与管理机关职责区分不清，监督机关“财政部门”本身就是行政机关的组成，这样不免有既做运动员又当裁判之嫌疑。监督不力，难以避免采购人在采购活动中“越位”行为。
三、采购人主体地位的端正
（一）采购人主体地位端正的必要性
1、政府采购的经济效益价值要求端正采购人的主体地位。政府采购通过市场公开竞争的办法，采用规模采购、择优采购等手段，可以使政府获得物美价廉的商品和劳务，从而达到节省开支目的。因此经济效益是政府采购一个重要的价值追求。而采购人“缺位”，预算不细致、将事务委手他人，无形当中增加了中间环节的费用；而“越位”，采购人滥用职权牟取私利的行为将最终导致采购成本的增加。因为供应商除支出正常的生产经营成本和相关费用外，还要额外支付一笔贿赂费用，实质上“羊毛最终出在羊身上”，这些费用最终转嫁给了采购人，无形中增大了采购成本，背离了提高财政资金使用经济效益的政府采购初衷。
2、政府采购的公共利益目的要求端正采购人的主体地位。政府采购人使用财政性资金，采购货物、工程和服务，一是为了开展日常政务活动，二是为社会提供公共物品和公共服务。政府采购法通过一系列制度设计，如规定采购方法和采购程序，是为了规范采购人的行为，提高政府采购资金的使用效益，保证政府采购项目质量，从而达成政府采购目的，维护公共利益。因此，采购人的行为是否尽职尽责关系到公共利益。“缺位”和“越位”现象只可能损公肥私，采购到价高质次的商品、服务和工程，最终侵害到公共利益。
3、政府采购的廉政建设期望要求端正采购人的主体地位。政府采购制度的初衷是消除以前普遍存在、但却一直无法有效遏止的公共支出中决策或经办人员收受回扣的现象。政府采购被称为从源头上防治腐败的“阳光采购”。而政府采购过程中采购人“预算不依，采购任意”的“缺位”以及接受商业贿赂、鼓励不正当竞争的“越位”，严重损害到了政府的形象。因此廉政建设的期望要求端正采购人的主体地位。
（二）端正采购人主体地位的对策
完善相关制度，从内部和外部两方面双管齐下可以端正采购人应有的主体地位，实现政府采购的本来目的。
1、明确采购人权利、义务与责任——从内部矫正采购人主体地位。赋予采购人采购权利的同时，让其也担当相应的义务与职责，不仅让采购人能灵活地进行采购，也让采购人任何行为有章可循，处于正确的主体轨道；不仅让采购人享受到采购自主权的自由、也让采购人承担“缺位”和“越位”后的法律责任，让采购人能时时“如履薄冰”、谨慎而不偏离本位地进行采购活动。具体来看，可以从以下方面入手：（1）规范财政性资金使用。政府职能部门根据预算取得的仅仅是财政性资金的“使用权”，而非“所有权”，因此使用财政性资金进行政府采购要严格按照相关规定和程序进行，无权从中获得非法收益或者随意处置。其中最重要的是坚持实行严格的预算控制，科学合理编制采购预算，不搞财力透支，超预算的项目重新审核采购方案的合理性，再进行决策。（2）建立采购决策和执行失误问责制度。对于采购人“缺位”和“越位”行为，必须严格追究其法律责任，谁决策谁负责，谁执行谁负责，出了问题，对人对事，单位负责人作为第一责任人，具体经办人员作为直接责任人员，将采购的开支和廉洁情况与个人的工资、地位挂钩。（3）恪守政府采购公开、公平、公正的原则。采购人自动将自身呈于公众监督之下，将有关的采购要求、规格、期限等信息公开；对所有竞争供应商一视同仁，为他们提供均等机会，不进行违法交易。促进采购人规范进行采购事宜。（4）理清自身与代理机构的关系。采购人对代理机构的选择权是相对的，它与一般中介机构只能在特定范围内形成委托关系，对这个特定范围标准应细致化，使采购人不得随意将政府采购事宜假手他人，造成责任不清。它与集中采购机构是法定代理关系，只要是集中采购目录之内的都要由集中采购机构进行。因此，采购人和代理机构两者在各自的职责范围内分工合作，代理机构可以监督采购人，提出相应的改进意见。
2、完善监管机制——从外部匡正采购人主体地位。外部监督能促进采购人谨慎行使职责，正确行使其主体地位。外部监督应多管齐下，包括：（1）各级财政部门的监督，侧重于对采购资金使用的监督，因为各级财政部门对政府采购的计划安排和执行最熟悉。财政部门在审核、批复政府采购预算时要过细地做好工作、严格把关，提高采购预算编制的水平和质量。对于超出的预算复审再通过。因为财政部门属于政府内部机构，为避免政府采购既当运动员又当裁判员的情况，还要加强上级财政部门对下级财政部门的监督。（2）各级监察、审计的监督，侧重于事后监督，即发现严重“缺位”和“越位”行为时候，坚决追究相关决策人和执行人的责任，严惩不贷。（3）其他采购利益人的监督，包括供应商、第三人等的监督。这种监督的实现要树立采购人与他们之间良好的对话机制，且将这种对话机制作为采购人一项法定义务规定下来，采购人必须接受参与采购的其他人的合理意见并根据该意见拟定对策。（4）社会、舆论监督，以公众力量维护政府采购的正常进行。这种监督的实现要确立采购人披露信息的义务。阳光是最好的防腐剂，采购人只有将其采购活动曝于公众的眼光下，才能更好地按照自己主体地位的轨道进行采购活动。
参考文献：
1、海剑,郑艳.政府采购为何多发罪恶交易[J].中国社会导刊,2007(3).
2、杨汉平.政府采购法律制度理论与实务[M].西苑出版社,2006.
3、李臻,李吉甫.政府采购当事人如何正确定位[J].中国政府采购,2007(6).
4、张栋天.采购人如何建立科学的决策和执行机制[EB/OL].中国政府采购网,2007-01-22.
5、肖北庚.政府采购之国际规制[M].法律出版社,2005.
6、韩宗保.论政府采购当事人的权利、义务与责任[J].河南财政税务高等专科学校学报,2005(19).
7、骆小春.法律控制行政权力的主体路径[J].西南政法大学学报,2006(2).
8、张淑芳.行政主体义务设定的法律规则研究[J].法商研究,2001(6).
9、叶才勇,陈晓明.我国行政法律在行政主体信息义务制度设计上的缺失及其立法建议[J].人大研究,2004(4).
（作者单位：湖南师范大学法学院）
关键词：采购人；主体地位
一、问题的提出
采购人，又称采购实体或采购主体，是政府采购当中的需求方，在政府采购当事人中具有主导作用。我国《政府采购法》第十五条规定：采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织，现行采购法也对其赋予了很大的权力并规定了相应的义务，其政府采购法主体地位不容置疑。但是，在实际采购活动中，采购人却未遵从其主体的本位，出现了一些“缺位”和“越位”的现象，影响了采购的效果。
（一）缺位现象
1、采购人本身职责履行不充分。采购人职责主要包括：认真编制政府采购预算；及时报送政府采购计划；依法组织政府采购活动；认真履行合同和组织项目验收。但是在实际采购活动中，一些采购人并未充分、谨慎履行自己的职责。如编制政府采购预算，一些采购人怀抱着“花的是公家的钱不心疼”的思想，未尽到认真预算的职责，而是随意的、大致的预算，导致采购时候花费了不必要的成本，政府采购没有达到预期的节俭、经济目的。又如组织采购活动，一些采购人贪图简便，只看报价的高低，而没有尽到谨慎审查供应商资格的职责，导致后来采购的商品、服务质量低下，不能满足政府运作的现实需求。
2、采购人将本身职责委与他人代劳。从政府采购法第十八条、第十九条可以看出，不管是集中采购还是一般采购，采购人都有权委托采购代理机构来进行采购有关事宜。因此一些采购人也就顺水推舟，将采购事宜全推给采购中心等政府采购代理机构代劳，将本来属于自己份内的诸如采购方案、投标评审、货物验收等一系列事宜委手他人。自己就坐等着货物、工程、服务上门，对具体采购事宜不过问、不参与、不负责、不再劳神费事。采购人和供应商买卖双方缺乏对话和沟通，导致最后买回来的产品根本不能满足采购原本的目的，徒添了采购成本；出现问题的时候，采购人和采购代理机构也互相推让，导致职责不清，降低了采购效率。
（二）越位现象
1、滥用预算权力进行奢侈采购。因为国家拨款，各政府各部门、事业单位、团体组织花的是公家的钱，因此浪费奢侈成风。它们“竭尽所能”用国家的钱来满足本单位私欲的途径就是政府采购。政府采购法赋予了采购人极大的自主权力，采购人通过扩大预算、增加采购项目的方式，为自己购置各种商品、服务，满足自己的私欲，而这些商品、服务根本不在维持政府日常的范围之内，是额外的、没有必要的商品和服务。
2、滥用采购自主权力进行违法交易。采购人一方拥有授予采购合同的权力，因此在采购过程中占据主导作用，它有权选择与合适的供应商交易、拒绝不合适的供应商的申请。但在现实中这种权力被滥用，采购人并不是选择“最合适”的供应商，而是选择“最利己”的供应商进行交易，这个利己并不是为了公共利益，而是为了一己私利。供应商为了获取提供产品、服务和工程的资格，不得不拉拢追寻私利的采购人，因此该领域贿赂成风，采购人接受贿赂滥用职权、违规交易的表现有：违规招标、限制其他竞争者；招标人与投标人相互串通，以低价中标，高价签订合同；倾向性评标等。
二、原因的分析
政府采购法赋予采购人采购主体的地位，也规定了成就其主体地位的权利和义务，寄予了对采购人在发挥能动性的同时尽职尽责使用公共资金、以公共利益为目标而为采购的希望，但是采购人却偏离了应有的“主体”坐标，出现了“缺位”、“越位”，究其原因固然是由于某些管理者、采购经手人或者人浮于事、疏于本身职责；或者利欲熏心、滥用权力直接造成的，但不可否认，最根本的原因还隐藏在这些“缺位”和“越位”现象的背后，即制度的不完善。一方面，由于采购人一方来自行政机关，而行政机关存在人浮于事的风气，如果对行政权的行使方式没有很好的程序来规范、对其失职的后果缺乏有力的惩戒机制来制约，这就难以保证行政人履行职责时“如履薄冰”般认真谨慎。因此在政府采购活动中采购人出现“缺位”也就能够解释了。另一方面，采购人与供应商之间的采购活动虽然披着民事行为的“外衣”，但却深藏着行政的实质。因为采购人一方来自行政机关，采购目的是为了公共利益，使用的是公共资金，因此采购活动也就必然带上了“公权力”色彩。政府采购法为了能使采购经济、安全并实现一定的政策功能，也赋予了采购人较大的自主权。而“公权力”从来存在着扩张的天性，这种天性很容易使权力拥有者凭借手中的权力为所欲为。因此采购人在被赋予了较大的采购自主权后，也逐渐异化追逐一己私利。而我国政府采购法当中监督和制约制度有很大缺陷，如监督与管理机关职责区分不清，监督机关“财政部门”本身就是行政机关的组成，这样不免有既做运动员又当裁判之嫌疑。监督不力，难以避免采购人在采购活动中“越位”行为。
三、采购人主体地位的端正
（一）采购人主体地位端正的必要性
1、政府采购的经济效益价值要求端正采购人的主体地位。政府采购通过市场公开竞争的办法，采用规模采购、择优采购等手段，可以使政府获得物美价廉的商品和劳务，从而达到节省开支目的。因此经济效益是政府采购一个重要的价值追求。而采购人“缺位”，预算不细致、将事务委手他人，无形当中增加了中间环节的费用；而“越位”，采购人滥用职权牟取私利的行为将最终导致采购成本的增加。因为供应商除支出正常的生产经营成本和相关费用外，还要额外支付一笔贿赂费用，实质上“羊毛最终出在羊身上”，这些费用最终转嫁给了采购人，无形中增大了采购成本，背离了提高财政资金使用经济效益的政府采购初衷。
2、政府采购的公共利益目的要求端正采购人的主体地位。政府采购人使用财政性资金，采购货物、工程和服务，一是为了开展日常政务活动，二是为社会提供公共物品和公共服务。政府采购法通过一系列制度设计，如规定采购方法和采购程序，是为了规范采购人的行为，提高政府采购资金的使用效益，保证政府采购项目质量，从而达成政府采购目的，维护公共利益。因此，采购人的行为是否尽职尽责关系到公共利益。“缺位”和“越位”现象只可能损公肥私，采购到价高质次的商品、服务和工程，最终侵害到公共利益。
3、政府采购的廉政建设期望要求端正采购人的主体地位。政府采购制度的初衷是消除以前普遍存在、但却一直无法有效遏止的公共支出中决策或经办人员收受回扣的现象。政府采购被称为从源头上防治腐败的“阳光采购”。而政府采购过程中采购人“预算不依，采购任意”的“缺位”以及接受商业贿赂、鼓励不正当竞争的“越位”，严重损害到了政府的形象。因此廉政建设的期望要求端正采购人的主体地位。
（二）端正采购人主体地位的对策
完善相关制度，从内部和外部两方面双管齐下可以端正采购人应有的主体地位，实现政府采购的本来目的。
1、明确采购人权利、义务与责任——从内部矫正采购人主体地位。赋予采购人采购权利的同时，让其也担当相应的义务与职责，不仅让采购人能灵活地进行采购，也让采购人任何行为有章可循，处于正确的主体轨道；不仅让采购人享受到采购自主权的自由、也让采购人承担“缺位”和“越位”后的法律责任，让采购人能时时“如履薄冰”、谨慎而不偏离本位地进行采购活动。具体来看，可以从以下方面入手：（1）规范财政性资金使用。政府职能部门根据预算取得的仅仅是财政性资金的“使用权”，而非“所有权”，因此使用财政性资金进行政府采购要严格按照相关规定和程序进行，无权从中获得非法收益或者随意处置。其中最重要的是坚持实行严格的预算控制，科学合理编制采购预算，不搞财力透支，超预算的项目重新审核采购方案的合理性，再进行决策。（2）建立采购决策和执行失误问责制度。对于采购人“缺位”和“越位”行为，必须严格追究其法律责任，谁决策谁负责，谁执行谁负责，出了问题，对人对事，单位负责人作为第一责任人，具体经办人员作为直接责任人员，将采购的开支和廉洁情况与个人的工资、地位挂钩。（3）恪守政府采购公开、公平、公正的原则。采购人自动将自身呈于公众监督之下，将有关的采购要求、规格、期限等信息公开；对所有竞争供应商一视同仁，为他们提供均等机会，不进行违法交易。促进采购人规范进行采购事宜。（4）理清自身与代理机构的关系。采购人对代理机构的选择权是相对的，它与一般中介机构只能在特定范围内形成委托关系，对这个特定范围标准应细致化，使采购人不得随意将政府采购事宜假手他人，造成责任不清。它与集中采购机构是法定代理关系，只要是集中采购目录之内的都要由集中采购机构进行。因此，采购人和代理机构两者在各自的职责范围内分工合作，代理机构可以监督采购人，提出相应的改进意见。
2、完善监管机制——从外部匡正采购人主体地位。外部监督能促进采购人谨慎行使职责，正确行使其主体地位。外部监督应多管齐下，包括：（1）各级财政部门的监督，侧重于对采购资金使用的监督，因为各级财政部门对政府采购的计划安排和执行最熟悉。财政部门在审核、批复政府采购预算时要过细地做好工作、严格把关，提高采购预算编制的水平和质量。对于超出的预算复审再通过。因为财政部门属于政府内部机构，为避免政府采购既当运动员又当裁判员的情况，还要加强上级财政部门对下级财政部门的监督。（2）各级监察、审计的监督，侧重于事后监督，即发现严重“缺位”和“越位”行为时候，坚决追究相关决策人和执行人的责任，严惩不贷。（3）其他采购利益人的监督，包括供应商、第三人等的监督。这种监督的实现要树立采购人与他们之间良好的对话机制，且将这种对话机制作为采购人一项法定义务规定下来，采购人必须接受参与采购的其他人的合理意见并根据该意见拟定对策。（4）社会、舆论监督，以公众力量维护政府采购的正常进行。这种监督的实现要确立采购人披露信息的义务。阳光是最好的防腐剂，采购人只有将其采购活动曝于公众的眼光下，才能更好地按照自己主体地位的轨道进行采购活动。
参考文献：
1、海剑,郑艳.政府采购为何多发罪恶交易[J].中国社会导刊,2007(3).
2、杨汉平.政府采购法律制度理论与实务[M].西苑出版社,2006.
3、李臻,李吉甫.政府采购当事人如何正确定位[J].中国政府采购,2007(6).
4、张栋天.采购人如何建立科学的决策和执行机制[EB/OL].中国政府采购网,2007-01-22.
5、肖北庚.政府采购之国际规制[M].法律出版社,2005.
6、韩宗保.论政府采购当事人的权利、义务与责任[J].河南财政税务高等专科学校学报,2005(19).
7、骆小春.法律控制行政权力的主体路径[J].西南政法大学学报,2006(2).
8、张淑芳.行政主体义务设定的法律规则研究[J].法商研究,2001(6).
9、叶才勇,陈晓明.我国行政法律在行政主体信息义务制度设计上的缺失及其立法建议[J].人大研究,2004(4).
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