国土资源执法监察中存在的问题与对策研究
摘要：近年来随着经济的发展，违法占用土地的问题日益突出。土地执法监察作为土地管理的重要组成部分，承担着规范管理秩序，保障资源可持续利用的重要职责。文章结合长沙市近年来土地违法及查处情况，剖析土地执法监察工作存在的问题，并提出相应的应对和预防措施，对全国开展土地执法监察工作具有一定的借鉴和指导意义。
关键词：土地违法；执法监察；问题；对策；长沙市
土地资源是人类赖以生存和发展的物质基础。随着我国经济社会的快速发展，国土资源的供需矛盾日益突出，由于利益驱使导致违法违纪案件时有发生。国土资源执法监察是国土资源管理的重要组成部分，对公民、法人及其他组织是否遵守土地、矿产等国土资源的法律法规进行监督检查，对违法行为进行行政处罚，是防止国家土地资产流失的重要方式，是维护土地管理和土地市场秩序，促进土地资源可持续利用的基本途径。
一、长沙市土地执法监察的现状
长沙市作为中部重要城市之一，近年城市化、工业化、现代化发展水平提高，城镇经济日益发展，土地价值日益显化，刺激了土地违法者趋利的欲望，造成各地土地违法案时有发生。
长沙市对土地违法工作一直高度重视，特别是近几年，结合长沙市实际情况，围绕土地执法百日行动、闲置土地清理处置、卫片执法检查、土地违法违规专项行动等开展工作。2007年在百日行动中对“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用等三类违法用地进行了认真清理。“以租代征”69宗，面积1962.9亩，其中耕地512.5亩，未批先用15宗，面积10969.82亩；清理出涉嫌闲置土地255宗，面积23178.5亩；在卫片执法检查中违法用地图斑20个，面积933.7亩，其中耕地面积304.6亩，占总面积的21.89％，对清理出的问题进行了整理，并结合百日行动将违法违规问题公开督办。从2006-2008年的长沙市国土资源执法的情况看，虽然土地的买卖或非法转让、破坏耕地、未批先占的情况时有发生，绝大部分能够得到及时有力的查处，在一定程度上有效地遏制了违法案件的进一步发展，但执法形式不容乐观。
二．长沙市土地执法监察存在的问题
（一）部分违法用地涉及政府行为
为增加财政收入，招商引资出政绩，一些地方政府违法批地或背后支持默许土地违法的现象时有发生。部分政府基层组织领导不能处理发展经济与规范用地行为的关系，片面追求本地区的经济发展，如已受到长沙市局严令查处的长沙市开福区大明村19家单位全是“以租代征”用地。在2007年长沙市“土地执法百日行动”查处的土地违法违规的69件“以租代征”案件中，其中租用面积达1962.9亩，实际占地面积1507.8亩，耕地面积512.5亩，基本农田108.0亩，违反规划面积162.4亩。据统计，近三年来，在全市发生的土地违法案件中90％以上的土地违法案件都与乡（镇）、村基层组织有关。
（二）某些违法地点隐蔽，动态巡查难以覆盖
在长沙地区范围内，违法用地大多发生在城市郊区和偏远农村，少数村民铤而走险，因而造成违法、乱搭滥建现象比比皆是。如长沙市雨花区黎托乡大规模违章搭建、侵占、破坏耕地和基本农田，后果十分严重，已受到市局国土资源执法监察支队严令查处。
由于动态巡查覆盖面广且巡查周期长，以致难以发现和掌握所有违法用地的情况，有些山区甚至连车都不能进入，等到发现违法用地为时已晚。一般县市的面积多在3000平方公里上下，有如浏阳市这样较大的县市甚至多达5000平方公里以上。仅靠一二辆车、五六个人偶尔下趟乡镇漫无目标地巡回检查，很难全面发现土地违法情况，特别是交通不便的地方更是巡查不到，基本是流于形式。
（三）执法监察队伍素质有待提高
土地执法监察队伍整体素质参差不齐，部分执法人员年龄偏大，对业务缺乏钻劲，对事业缺乏闯劲，基层土地监察执法队伍近年充实了一些新鲜血液， 执法监察力量得到加强。但是不少新到的人员业务生疏，以浏阳市为例，2003年至2005年，三年内接收复员退伍军人57人，占浏阳市国土所人员总编制的三分之一强。这些新手难于适应新使命、新形势、新任务对国土监察执法工作提出的新要求，缺乏独立办案能力，亟待加强学习提高素质。
（四）执法手段较传统，效率不高，制度有待完善
以长沙市为例，目前长沙市在职执法人员90人，人均需承担的执法面积150平方公里，国土资源违法行为量大面广，运用传统巡查手段无法及时有效的发现违法行为，即使已及时发现，也难以迅速处置措施制止到位。
土地违法依法按程序查办，必须经过立案、调查、定性、告知违法者处罚依据及处罚意见、送达处理决定、召开听证会，告知其行政复议和行政诉讼权利、时限等工作程序，一般需要两三个月甚下更长时间；同时，联系法院强制执行还需要由其审核案卷、相互商定相关事项，也需要较长时间；最后才能由县级以上人民法院牵头或公、检、法、国土等部门联合执法给予强制拆除。
（五）权职主体不分明，执法力度不够
在当前违法用地现状复杂查取难度大的情况下，对违法用地的查处光靠国土资源部门是十分困难的，需要由政府牵头，法院、公安、规划、城管、国土、街道办事处等部门联合执法，综合治理。再加上对于已经建造完整的违章建筑，国土资源部门没有强制拆除的权力，需要提交法院才能执行。
国土资源部门缺乏强制执行权，在实施工作中，对一些拒不配合调查、拒不停止违法行为的违法者没有现场强制制止措施，造成国土资源执法人员在案件调查取证、法律文书的送达、现场制止等方面无计可施、在快速处置上没有实施手段，制止软弱无力。
（六）管理手段不先进，信息化管理手段有待提高
通过实地调查，当前长沙地区国土资源执法监察主要采用传统的方法，对于网络信息化的管理还只是尝试阶段，国土资源信息化整体水平还难以适应新形势下国土资源管理的要求，还远远不能满足当前国土资源执法监察管理的需要。如：信息系统的管理软件开发应用不够，网络覆盖面不够，信息化的规模效应难以显现。各地级市建设进度与应用水平不平衡，且有差距拉大的趋势。距离“天上看、地上查、网上管”新型立体网络管理运行模式的目标还存在很大的差距。
三、长沙市土地执法监察的对策研究
（一）理顺政府职权与土地利用的关系
政府对于经济领域的管理，应该主要是宏观调控、规范引导、提供公共服务、监督检查及相关行政管理。对于企业投资建设，除国家项目外，主要应由企业自己考虑，政府不应直接参与和干预。按照我国法律规定，国土资源监察部门和国家监察部门都具有监督并查处政府违法用地行为的职责和职权，应当制定相应的法律法规对政府行为进行约束，属于地方政府领导人责任的，由上级执法监察机关牵头组织依程序追究其相关责任。
（二）制定动态巡查责任制，聘用村信息员
根据长沙市特点将全市土地分为一、二、三级巡查区，一级巡查区为基本农田、九个开发园区、五城区城市规划区、省级公路两侧、重点矿区和禁采区；二级巡查区为四县（市）城镇规划区、一般耕地保护区、县乡道路两侧及城乡居住区周围；其他区域为三级巡查区。乡（镇）国土所及开发园区国土分局巡查人员必须对一级巡查区每星期巡查一次以上，区执法机构巡查人员必须对一级巡查区特别是基本农田保护区每10天巡查一次以上，县（市）执法机构巡查人员必须对一级巡查区每月检查一次以上，市执法机构巡查人员必须对一级巡查区每季度抽查一次以上。
因为乡镇违法用地大多发生在巡查人员难以照顾到死角和盲区，所以可以聘用村级信息员，及时为执法人员提供土地违法信息，将违法用地扼杀在萌芽状态。村级信息员可以以有责任心的村干部或人大代表为主，并适当给予报酬以提高他们的工作积极性。
（三）改革管理手段，全面运用先进技术进行执法监察
国土资源管理部门应在已有的技术手段基础上，开发应用更加快速、高效、直观的国土资源执法监察立体网络体系。通过电子政务专网， 依托GIS 技术，以软件工程和网络流程化等先进信息技术为基础，真正实现办公无纸化、网络流程化、工作透明化，建立基础地理数据和规划信息集成的基础信息数据库以及违法用地数据库，实现市、区（县、市）、乡、村四级共享、共用的国土资源执法监察立体网络管理平台。利用遥感技术和GPS定位技术准备发现和定位每一宗违法用地，力求尽快构建“天上看、地上查、网上管”的执法监察新型三维动态立体网络。
（四）强化队伍素质，制定严格制度予以约束
加强业务学习，充实监察人员，不断提高执法监察能力和执法水平和办案人员的工作积极性。属于国土部门工作人员失职的，由上级国土部门或同级执纪检监察机关追究责任；实行市对县（市、区）和县（市、区）对乡（镇）的分级考核办法，与单位年终考评挂钩，与执法人员及基层国土所负责人的年终奖金、评优评先、任免提拔挂钩。如在其管辖的区域内发现有破坏基本农田数额巨大、有重大社会影响的违法行为发生时，坚决实行“一票否决”。
（五）主动与相关部门配合，加强联合执法工作
在党委、政府统一领导和协调下，公安、检察、法院、监察、计划、建设、规划、城管、电力、工商、银行和国土资源部门相互配合，共同制止违法。在未取得合法用地手续前，建设部门不予核发建设许可，工商部门不予办理经营执照，对发现的土地违法违规行为，国土资源部门下达责令停止违法行为通知书，同时通报建设、城管、供电等有关部门，建设部门不予核准开发许可，电力部门不予供电，银行等金融机构不予贷款，共同防范和打击土地违法违规行为。
四、结束语
土地执法监察是保证土地管理各项法律法规实施的重要手段，是维护土地权利当事人合法权益的重要途径，是防止国家土地资产流失的重要方式，是维护土地管理和土地市场秩序，促进土地资源可持续利用的基本途径。只有归纳总结国土资源执法监察中存在的种种问题提出新的解决方法和要求，制定和完善相关法律制度，建立执法监察创新机制，并利用现代高科技手段和技术不断提高执法监察工作的效率，才能适应社会的发展，做到与时俱进。
参考文献：
1、薛立君.浅谈县级国土资源执法监察现状与对策[J].黑龙江国土资源,2006(7).
2、陈晢.GIS技术在国土资源执法监察动态管理中的应用[J].南方国土资源,2005(4).
3、赵明.土地执法监察工作的新形式与新课题[J].国土资源通信,2006(5).
4、姜晓南,孙光达.创新国土资源执法监察工作机制问题的思考[J].黑龙江国土资源,2006(5).
5、胡敬远,王业成.国土资源执法监察环境剖析及建议[J].山东国土资源,2006(5).
（作者单位：湖南农业大学资源环境学院）
关键词：土地违法；执法监察；问题；对策；长沙市
土地资源是人类赖以生存和发展的物质基础。随着我国经济社会的快速发展，国土资源的供需矛盾日益突出，由于利益驱使导致违法违纪案件时有发生。国土资源执法监察是国土资源管理的重要组成部分，对公民、法人及其他组织是否遵守土地、矿产等国土资源的法律法规进行监督检查，对违法行为进行行政处罚，是防止国家土地资产流失的重要方式，是维护土地管理和土地市场秩序，促进土地资源可持续利用的基本途径。
一、长沙市土地执法监察的现状
长沙市作为中部重要城市之一，近年城市化、工业化、现代化发展水平提高，城镇经济日益发展，土地价值日益显化，刺激了土地违法者趋利的欲望，造成各地土地违法案时有发生。
长沙市对土地违法工作一直高度重视，特别是近几年，结合长沙市实际情况，围绕土地执法百日行动、闲置土地清理处置、卫片执法检查、土地违法违规专项行动等开展工作。2007年在百日行动中对“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用等三类违法用地进行了认真清理。“以租代征”69宗，面积1962.9亩，其中耕地512.5亩，未批先用15宗，面积10969.82亩；清理出涉嫌闲置土地255宗，面积23178.5亩；在卫片执法检查中违法用地图斑20个，面积933.7亩，其中耕地面积304.6亩，占总面积的21.89％，对清理出的问题进行了整理，并结合百日行动将违法违规问题公开督办。从2006-2008年的长沙市国土资源执法的情况看，虽然土地的买卖或非法转让、破坏耕地、未批先占的情况时有发生，绝大部分能够得到及时有力的查处，在一定程度上有效地遏制了违法案件的进一步发展，但执法形式不容乐观。
二．长沙市土地执法监察存在的问题
（一）部分违法用地涉及政府行为
为增加财政收入，招商引资出政绩，一些地方政府违法批地或背后支持默许土地违法的现象时有发生。部分政府基层组织领导不能处理发展经济与规范用地行为的关系，片面追求本地区的经济发展，如已受到长沙市局严令查处的长沙市开福区大明村19家单位全是“以租代征”用地。在2007年长沙市“土地执法百日行动”查处的土地违法违规的69件“以租代征”案件中，其中租用面积达1962.9亩，实际占地面积1507.8亩，耕地面积512.5亩，基本农田108.0亩，违反规划面积162.4亩。据统计，近三年来，在全市发生的土地违法案件中90％以上的土地违法案件都与乡（镇）、村基层组织有关。
（二）某些违法地点隐蔽，动态巡查难以覆盖
在长沙地区范围内，违法用地大多发生在城市郊区和偏远农村，少数村民铤而走险，因而造成违法、乱搭滥建现象比比皆是。如长沙市雨花区黎托乡大规模违章搭建、侵占、破坏耕地和基本农田，后果十分严重，已受到市局国土资源执法监察支队严令查处。
由于动态巡查覆盖面广且巡查周期长，以致难以发现和掌握所有违法用地的情况，有些山区甚至连车都不能进入，等到发现违法用地为时已晚。一般县市的面积多在3000平方公里上下，有如浏阳市这样较大的县市甚至多达5000平方公里以上。仅靠一二辆车、五六个人偶尔下趟乡镇漫无目标地巡回检查，很难全面发现土地违法情况，特别是交通不便的地方更是巡查不到，基本是流于形式。
（三）执法监察队伍素质有待提高
土地执法监察队伍整体素质参差不齐，部分执法人员年龄偏大，对业务缺乏钻劲，对事业缺乏闯劲，基层土地监察执法队伍近年充实了一些新鲜血液， 执法监察力量得到加强。但是不少新到的人员业务生疏，以浏阳市为例，2003年至2005年，三年内接收复员退伍军人57人，占浏阳市国土所人员总编制的三分之一强。这些新手难于适应新使命、新形势、新任务对国土监察执法工作提出的新要求，缺乏独立办案能力，亟待加强学习提高素质。
（四）执法手段较传统，效率不高，制度有待完善
以长沙市为例，目前长沙市在职执法人员90人，人均需承担的执法面积150平方公里，国土资源违法行为量大面广，运用传统巡查手段无法及时有效的发现违法行为，即使已及时发现，也难以迅速处置措施制止到位。
土地违法依法按程序查办，必须经过立案、调查、定性、告知违法者处罚依据及处罚意见、送达处理决定、召开听证会，告知其行政复议和行政诉讼权利、时限等工作程序，一般需要两三个月甚下更长时间；同时，联系法院强制执行还需要由其审核案卷、相互商定相关事项，也需要较长时间；最后才能由县级以上人民法院牵头或公、检、法、国土等部门联合执法给予强制拆除。
（五）权职主体不分明，执法力度不够
在当前违法用地现状复杂查取难度大的情况下，对违法用地的查处光靠国土资源部门是十分困难的，需要由政府牵头，法院、公安、规划、城管、国土、街道办事处等部门联合执法，综合治理。再加上对于已经建造完整的违章建筑，国土资源部门没有强制拆除的权力，需要提交法院才能执行。
国土资源部门缺乏强制执行权，在实施工作中，对一些拒不配合调查、拒不停止违法行为的违法者没有现场强制制止措施，造成国土资源执法人员在案件调查取证、法律文书的送达、现场制止等方面无计可施、在快速处置上没有实施手段，制止软弱无力。
（六）管理手段不先进，信息化管理手段有待提高
通过实地调查，当前长沙地区国土资源执法监察主要采用传统的方法，对于网络信息化的管理还只是尝试阶段，国土资源信息化整体水平还难以适应新形势下国土资源管理的要求，还远远不能满足当前国土资源执法监察管理的需要。如：信息系统的管理软件开发应用不够，网络覆盖面不够，信息化的规模效应难以显现。各地级市建设进度与应用水平不平衡，且有差距拉大的趋势。距离“天上看、地上查、网上管”新型立体网络管理运行模式的目标还存在很大的差距。
三、长沙市土地执法监察的对策研究
（一）理顺政府职权与土地利用的关系
政府对于经济领域的管理，应该主要是宏观调控、规范引导、提供公共服务、监督检查及相关行政管理。对于企业投资建设，除国家项目外，主要应由企业自己考虑，政府不应直接参与和干预。按照我国法律规定，国土资源监察部门和国家监察部门都具有监督并查处政府违法用地行为的职责和职权，应当制定相应的法律法规对政府行为进行约束，属于地方政府领导人责任的，由上级执法监察机关牵头组织依程序追究其相关责任。
（二）制定动态巡查责任制，聘用村信息员
根据长沙市特点将全市土地分为一、二、三级巡查区，一级巡查区为基本农田、九个开发园区、五城区城市规划区、省级公路两侧、重点矿区和禁采区；二级巡查区为四县（市）城镇规划区、一般耕地保护区、县乡道路两侧及城乡居住区周围；其他区域为三级巡查区。乡（镇）国土所及开发园区国土分局巡查人员必须对一级巡查区每星期巡查一次以上，区执法机构巡查人员必须对一级巡查区特别是基本农田保护区每10天巡查一次以上，县（市）执法机构巡查人员必须对一级巡查区每月检查一次以上，市执法机构巡查人员必须对一级巡查区每季度抽查一次以上。
因为乡镇违法用地大多发生在巡查人员难以照顾到死角和盲区，所以可以聘用村级信息员，及时为执法人员提供土地违法信息，将违法用地扼杀在萌芽状态。村级信息员可以以有责任心的村干部或人大代表为主，并适当给予报酬以提高他们的工作积极性。
（三）改革管理手段，全面运用先进技术进行执法监察
国土资源管理部门应在已有的技术手段基础上，开发应用更加快速、高效、直观的国土资源执法监察立体网络体系。通过电子政务专网， 依托GIS 技术，以软件工程和网络流程化等先进信息技术为基础，真正实现办公无纸化、网络流程化、工作透明化，建立基础地理数据和规划信息集成的基础信息数据库以及违法用地数据库，实现市、区（县、市）、乡、村四级共享、共用的国土资源执法监察立体网络管理平台。利用遥感技术和GPS定位技术准备发现和定位每一宗违法用地，力求尽快构建“天上看、地上查、网上管”的执法监察新型三维动态立体网络。
（四）强化队伍素质，制定严格制度予以约束
加强业务学习，充实监察人员，不断提高执法监察能力和执法水平和办案人员的工作积极性。属于国土部门工作人员失职的，由上级国土部门或同级执纪检监察机关追究责任；实行市对县（市、区）和县（市、区）对乡（镇）的分级考核办法，与单位年终考评挂钩，与执法人员及基层国土所负责人的年终奖金、评优评先、任免提拔挂钩。如在其管辖的区域内发现有破坏基本农田数额巨大、有重大社会影响的违法行为发生时，坚决实行“一票否决”。
（五）主动与相关部门配合，加强联合执法工作
在党委、政府统一领导和协调下，公安、检察、法院、监察、计划、建设、规划、城管、电力、工商、银行和国土资源部门相互配合，共同制止违法。在未取得合法用地手续前，建设部门不予核发建设许可，工商部门不予办理经营执照，对发现的土地违法违规行为，国土资源部门下达责令停止违法行为通知书，同时通报建设、城管、供电等有关部门，建设部门不予核准开发许可，电力部门不予供电，银行等金融机构不予贷款，共同防范和打击土地违法违规行为。
四、结束语
土地执法监察是保证土地管理各项法律法规实施的重要手段，是维护土地权利当事人合法权益的重要途径，是防止国家土地资产流失的重要方式，是维护土地管理和土地市场秩序，促进土地资源可持续利用的基本途径。只有归纳总结国土资源执法监察中存在的种种问题提出新的解决方法和要求，制定和完善相关法律制度，建立执法监察创新机制，并利用现代高科技手段和技术不断提高执法监察工作的效率，才能适应社会的发展，做到与时俱进。
参考文献：
1、薛立君.浅谈县级国土资源执法监察现状与对策[J].黑龙江国土资源,2006(7).
2、陈晢.GIS技术在国土资源执法监察动态管理中的应用[J].南方国土资源,2005(4).
3、赵明.土地执法监察工作的新形式与新课题[J].国土资源通信,2006(5).
4、姜晓南,孙光达.创新国土资源执法监察工作机制问题的思考[J].黑龙江国土资源,2006(5).
5、胡敬远,王业成.国土资源执法监察环境剖析及建议[J].山东国土资源,2006(5).
（作者单位：湖南农业大学资源环境学院）
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