库珀行政伦理理论对我国行政管理体制改革的借鉴
摘要：行政伦理是协调个人、组织和社会三者之间关系的行政行为准则和规范系统，对于行政管理的公正、廉洁和高效起着至关重要的作用。文章从研究库珀的行政伦理理论入手，对行政伦理视角下我国现行行政管理体制中存在的问题进行了分析，提出建立个人道德品质、组织制度、组织文化和社会期待等四者相结合的支持性行政环境来指导和规范我国行政管理体制改革的对策性建议。
关键词：库珀；行政伦理；行政管理体制改革
一、简述库珀行政伦理理论
库珀是美国著名的行政伦理学家，长期致力于公共行政伦理与公民权研究。他侧重于从行政管理实践的角度来探讨行政伦理问题，关注的是行政人员在行政实践中所面临的伦理困境时的应对和解决办法。库珀强调行政责任是行政伦理的核心问题，认为行政责任冲突是造成行政伦理困境的根源。因此，为了使行政伦理得到实现，库珀认为应该整合内外控制机制，形成一个支持负责任行政行为的环境。
二、行政伦理建设对我国行政管理体制改革的重要性
（一）行政伦理建设为行政管理体制改革提供价值导向
行政管理体制改革不仅是对政府机构的改革和重组，更重要的是要在改革中树立一种正确的行政价值观，使政府的行政行为能真正做到维护和保障公共利益。行政管理体制是由人与人之间的关系构成，这种关系一方面有赖于制度的定位和法律的调整，另一方面则需要通过伦理道德加以规范，而公正、仁爱、忠诚等伦理原则正可以为我国行政管理体制改革提供正确的价值导向。
（二）行政伦理建设可以规范行政人员的价值取向
当行政人员陷入行政伦理困境、发生责任冲突时，他们需要采取行动来消除冲突。如果他们采取的行动不能受到正确价值取向的引导和规范，就很容易使行政行为偏离公共利益而为自己牟利。而行政伦理建设可以提高行政人员的伦理水平和道德良知，使其在面临行政伦理困境时能采取正确的应对方法和解决过程，把公共利益放在各项利益和角色义务的首位，确保行政人员做出负责任的行政决策。
（三）政府入世后需要建立与世界接轨的行政伦理体系
我国加入WTO后，首先应是政府入世。我国政府必须在WTO的框架下运作，政府职能要与国际接轨，政府行政伦理体系也需要符合世界公共行政发展的基本趋势。因此，要改革我国行政管理体制，就必须建立以符合当代世界发展需要的行政伦理价值观为指导，转变其行政范式，使我国行政伦理体系在世界范围内得到价值认同，政府职能和结构能适应全球一体化的浪潮和跨国组织发展的需要。
三、行政伦理视角下我国行政管理体制中存在的问题及原因分析
（一）传统的“政府本位”思想主导了我国政府的行政价值
从政府的产生原因来看，政府是因社会及其社会中的人们的生存和发展的需要而产生的。因此在价值评价关系中，政府应处于被评价的地位，而社会则是价值评价主体。由于我国长期处于计划经济体制下，再加上目前社会正处于转型时期，政府往往被建设成管理社会一切事务的“全能政府”，社会常常丧失了作为价值评价主体的地位，政府凌驾于社会之上，形成了“政府本位”思想。在这种思想指导下，我国政府要求全社会都服从于其统一管理和指挥，行政活动是围绕着政府的利益来展开的，社会公民的个人利益只能通过政府提供的渠道才能得到实现。
（二）缺乏伦理道德教育机制，行政人员应对“伦理困境”的能力不高
为了提高政府机构的行政效率，政府把效率作为行政人员工作绩效的重要评价标准。因此，行政人员更多的是关注如何更低成本、更少时间来完成工作任务，“把事情作对”，而对“是否作对事情”以及行政行为的后果如何却很少思考。在这种工作环境下，政府和行政人员往往都忽视了行政伦理道德，看不到系统学习行政伦理知识的重要性。由于平时不重视伦理理论的学习和道德规范的约束，行政人员在遇到行政伦理困境时常常束手无策，往往只是根据自己的经验和观点草率地做出选择和采取行动，由此使公共利益难以得到保障和维护。
（三）行政伦理制度设计存在缺陷，行政监督机制不健全
受传统儒家思想的影响，我国自古以来对行政人员的人性研究都是以“道德人”假设为前提，所以很注重通过“自律”来提高行政人员的个体伦理水平。新中国成立后，国家强调社会主义国家的行政人员应该追求集体利益，牺牲个人利益，在“性善论”观念的指导下希望通过对于行政人员不断进行文件精神的道德教育和树立伦理道德榜样来达到培养行政人员大公无私的奉献精神。这种寄希望于单纯通过伦理道德的教育，来转化为行政人员内在自觉性进而指导其行政行为伦理化的观念，使我国忽视了行政伦理制度监督约束机制的建设。在没有强制性制度监督约束下，一些自律性不强的行政人员往往无法保持行政行为中的公共利益取向，贪污受贿等腐败行为无法得到很好的控制。
四、库珀行政伦理思想下加快我国行政管理体制改革的对策探讨
库珀认为符合伦理道德规范的行政行为是不可能在孤立的情况下形成并得以有效维持的。由此，他提出要把传统的解决伦理困境的内、外部控制机制相整合，来构造一种有利环境来支持负责任的行政行为。这种环境支持系统把体现为个人道德品质的内部控制与组织制度、组织文化和社会期待等外部控制相整合，使这4种要素都能被调整到可以最大限度的以一种平衡的方式强化彼此作用的发挥，产生对负责任的行政行为的影响和制约功能。在我国行政管理体制改革的过程中，也应努力构建起这样一种负责任的行政行为的环境支持系统，以便使我国行政管理体制更加伦理化、服务化、责任化。
（一）个人道德品质
政府是行政人员的集合体，一切行政管理体制的设计都必须通过一定的行政主体才能得以实施，否则行政管理体制便无法显示其功用。库珀认为只有被内化了的个人道德品质才能对行政人员正确行使自由裁量权提供持续性指导，保证负责任的行政行为。因此，我国在行政管理体制改革中，必须重视行政人员伦理意识的塑造。
1、强调行政伦理的重要性，培养行政人员的伦理品质。通过对行政伦理困境的分析并结合行政人员的具体实践经验，使行政人员认识要学习行政伦理的必要性，提高其学习的积极性和主动性。增强行政人员对行政伦理的认识，使其明白权力的本位是人民，坚持“执政为民”是行政管理的本质特征，树立正确的权力观和价值观。
2、行政伦理教育要规范化、制度化。要专门设置或选定行政伦理教育机构，负责开展行政伦理教育。对行政伦理培训和考评应当日常化、制度化，以督促公务员形成良好的道德风尚。重点锻炼行政人员处理伦理困境的能力，养成行政伦理习惯。通过不断的伦理案例指导和行政人员反复的社会实践操作，使其能在伦理困境中正确处理个人利益与公共利益之间的关系。
（二）组织制度
在库珀看来，组织制度是行政人员个人在其中发挥作用的重要工作环境之一，它不仅能规范和约束行政人员的行为，同时其权威性也会被用来压制道德行为。因此，要改革我国的行政管理体制，就必须强调其制度的伦理性。
1、转变政府职能，整合行政机构。政府是为了社会及其成员的生存和发展的某种需要而产生的，其职能也应该是基于社会需求，为公民服务。因此，我国政府应改变原有的计划经济体制下的“全能政府”模式，转变为适应社会主义市场经济发展的“有限政府”模式，健全政府职责体系，规定好政府权威的界限和职责的范围。从不该管的领域退出，减少政府对微观经济运行的干预，遏制行政伦理的失范；同时，强化社会管理和公共服务，重视行政工作中的伦理道德倾向，加强对社会公共利益的追求和伦理道德的建设。要根据政府职能的转变重新设置和定位行政机构，加大机构整合力度，健全部门间的协调配合机制，提高行政效率。进一步完善机构间和机构内部的分权制衡的权力监督体制，建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保行政伦理规范能在权力结构和运行体制中得到遵守和落实。
2、建设“责任行政”的行政范式。首先要权责明确，做到权责统一。作为行政组织有必要对行政人员的岗位职责进行明确规定，使行政人员在从事行政活动前必须清楚自己的行政责任，明白自己的行政角色义务。其次要建立行政问责制，对行政行为追究责任。由于行政官员需要对不良行政行为或者行政不作为造成的后果负责，能促使行政官员产生危机意识，增强责任心，妥善处理权力与责任的关系。
3、完善行政伦理制度。首先要加强行政伦理立法。我国现在正处于社会转型时期，在行政伦理的价值标准比较混乱的情况下，可以通过制定出一部体现中国特色的行政伦理法，来赋予行政伦理道德以法律的意义，弥补行政人员自我伦理约束的不足。其次应整合现有的存在于人大监督机构、党的纪检部门和政府监察部中的伦理监督部门，设置专门的行政伦理监督机构。负责对行政人员的行政行为予以伦理评议和道德鉴定，并以此作为行政人员工作状态评价的主要依据，直接与其工资、奖励及职位晋升等利益挂钩，保证通过立法确立的行政伦理道德准则能够得到有效地贯彻和执行。
（三）组织文化
组织文化对组织成员的行为具有很大的影响力，它既可以强有力的打击非道德行为，同时也可以怂恿组织成员背离组织的正式规章和制度。为此库珀指出，我们应努力使组织文化对于行政伦理行为所具有的积极功能得到充分发挥，并用组织文化来指导并渗透到组织结构和职能的改革中来。把库珀的观点运用到我国行政管理体制改革中来，就是要强调在政府机构中形成正确的行政价值观，并以其来主导改革进程，促进行政组织形成良好的伦理意识。
1、树立“全心全意为人民服务”的行政价值观，建设服务型政府。“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，这要求我国行政管理体制必须由原来的“管制行政”向“服务行政”转变，建立一个以“全心全意为人民服务”为行政价值观的服务型政府。要建设“服务型政府”，就要坚持政府服务体制构建的“顾客导向”。政府的职能及其行政决策与行政行为必须紧紧围绕公众这一顾客的多样性需求展开，从制度与体制上保证政府决策与行为由“以政府为中心”向“以公众为中心”转移，这样就能够在政府内部创建起一个良好的伦理责任氛围，把实现和维护公众利益作为其价值取向，把公众的满意度作为其运行的最大使命。
2、建设全方位、多层次的行政职业道德规范体系。行政人员作为“职业公民”，其行为价值取向就是要为公共利益负责，做“负责任的管理者”。而要把这些把模糊、概念化的责任理念和意识转化为行政人员的行动准则和规范，就需要建立具体一致、可操作性的符号性行政职业道德规范。行政组织应根据党的十七大确立的我国行政管理体制改革的指导思想和我国传统的德治理念，借鉴西方发达国家关于行政主体道德规范建设的核心内容，构建符合时代要求的、适应现阶段我国国情的新型行政职业道德规范体系。
（四）社会期待
决策是政府的主要职能，具有伦理价值取向的决策必然影响并引导行政行为的价值取向，而行政决策的民主程度则是政府在行政活动中能否遵循伦理价值取向的关键。因此，库珀指出公民参与不仅有助于政府澄清和明确法律和政策的意图，而且公民还可以通过与行政人员的互动而对行政人员施加影响，使行政主体在行政过程中注重公众意识。因此，我国行政管理体制改革中必须要高度重视“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。
1、建立行政决策公众参与机制。首先要建立专家咨询、公众参与决策制度。在推进决策科学化、民主化的过程中，要重视专家智力支持系统的建设，同时在制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见，保证在公共利益的分配过程中体现公众意志。其次要充分发挥非政府组织、民间团体等社会其他方面的力量，建立行政决策监督制度。要实现行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，充分发挥群众组织对行政决策过程的影响度，发挥大众传媒作为政策辩论舞台，形成社会舆论，全面影响行政决策制定的功能作用。
2、重视政府形象建设，构建“透明政府”。政府是基于社会公民对其信任而授予其管理社会的权力，因此社会公民对政府的支持度和信任感决定了政府的行政行为的有效性和接受度。要塑造良好的政府形象，首先要建立行政信用制度。采取行政主体信用登记的措施，记录行政主体在行政过程中的信用状况，并作为行政主体考核和奖惩等方面的重要依据，以此来打造良好的政府形象；其次要公开政府政务和财务。通过加快“电子政务”、“政务超市”等的建设步伐，使公民能够及时了解并监督政府具体行政过程和行政开支，以提高行政主体行为的透明度。
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（作者单位：福州大学公共管理学院。其中，郗永勤为系主任、教授、硕士生导师）
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