以市场化为取向 追求效率 兼顾公平
——用渐进主义分析1998年国家粮食流通体制改革
摘要：新中国成立至今，我国的粮食流通体制先后经历了多种经济成分并存、自由购销体制时期，统购统销时期，合同定购、市场收购和价格双轨制时期，以及现在的粮食购销市场化改革时期。1998年粮食流通体制的改革是一个十分关键的转折点。从此，我国的粮食流通体制逐渐的走向以市场为取向的改革方向。通过对此次粮改的分析可以发现，其出现是历史的必然。同时，这次粮改也存在一定的问题。从渐进主义的角度分析，在未来的粮改中必定要坚持市场化取向，追求粮食流通体制效率的提高，同时应考虑到分配问题，即兼顾公平，建立国家有效调控下的市场经济型粮食流通体制。
关键词：渐进主义；粮食流通体制；改革；1998年
粮食是一种特殊的商品，它不仅能够满足人类生存发展的需要，也是一种重要的工业原料，还是关系国计民生的战略物资。我国是世界人口第一大国，也是粮食生产流通第一大国。因此，粮食的生产和流通在我国国民经济中占有举足轻重的地位。新中国成立至今，我国的粮食流通体制先后经历了多种经济成分并存、自由购销体制时期，统购统销时期，合同定购、市场收购和价格双轨制时期，以及现在的粮食购销市场化改革时期。
一、1998年粮食流通体制改革的背景
我国粮食流通体制经过长期的演化，一直都在不断的渐进改革中。1998年的粮食流通体制改革是处于以下背景下进行的：
（一）粮价下跌，农民利益受损
这次粮食流通体制改革是在1996年以后粮食再一次供过于求为的背景下进行。从1996年开始，我国粮食持续丰收，供过于求的矛盾持续更加突出。国家虽然及时增加粮食储备，全国粮库基本都爆满。但政府的调控措施依然未能阻止粮价下跌的趋势，农民的种粮积极性得到了严重的挫伤，农民的利益被极大的损害了。
（二）国有粮食企业亏损，国家财政负担过重
我国经济体制改革以来，粮食企业既承担一定的行政任务，又要获得足够的利润维持自身的发展。两种职能、两种身份造成粮食企业政策性亏损和经营性亏损不分，亏损挂账逐年增加。这给国家财政造成了极大的负担，同时也严重影响到国家财政用于其他方面的财力。粮食企业经营亏损对地方来说也是沉重的负担，正所谓“粮食大省，财政穷省”，严重地影响到了粮食主产区的生产积极性。
（三）中央和地方在粮食宏观调控方面的职责不清
我国一直实行中央和地方两级粮食储备体制，原则上中央只负责全国性的粮食调控，省级政府负责本地区的粮食调控。但由于职责不清，地方政府往往从自身利益出发，在调控粮食市场中与中央调控目标不相符，甚至有时候出现矛盾。如在粮食供过于求的情况下，国家要求敞开收购。而地方政府为了减轻本级财政对存粮补贴负担，会故意少收粮食，从中赚取利差，这与国家的调控目标背道而驰。
二、1998年粮食流通体制改革的内容
1998年5月，国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，发起了新一轮粮食流通体制改革，粮食流通体制改革进入粮食购销市场化改革时期。此次粮改的原则是“四分开一完善”，即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制。1998年6月，国务院进而在北京召开了全国粮食购销工作电视电话会议，强调深化粮食流通体制改革的重点是实行“三项政策，一项改革”。一是国有粮食购销企业按保护价敞开收购农民余粮。这项内容是延续了1997年实行的政策，并再次重申了敞开收购，目的是把粮食收购在国家手里，垄断粮源，控制粮价。二是粮食收储企业实行顺价销售。要求国有粮食购销企业在敞开收购、垄断粮源的基础上，按保护价加上合理的费用和适当的利润。三是农业发展银行收购资金封闭运行。这主要是为了保证粮食收购的资金不被挪用。因为在之前，收购资金常常都会被企业挪用或者亏损。四是加快国有粮食企业自身改革，以达到减员增效、下岗分流、降低成本、提高效益的目的。为保证这次粮食流通体制改革的成功，我国也在随后也出台了相关方面的法律作为辅助。如在1998年6月国务院颁布的《粮食收购条例》和1998年8月的《粮食购销违法行为处罚法》。
三、对1998年粮食流通体制改革的分析
粮食流通体制的改革过程实质上是制度的变迁过程。这个过程是一个渐进的过程，即政策制定者把注意力集中在适度的政策变革上，在已有的政策基础上进行调整。对1998年粮食流通体制改革的分析可以利用渐进主义的模型进行。
（一）1998年粮食流通体制改革的原因
这次粮食流通体制改革的根本原因在于追求效率的提高。粮食流通体制变迁的预期效益包括规模经济、降低风险、纠正外部性等市场失灵以及降低交易成本等带来的利益，而预期成本则包括制度变迁的调整成本。在粮食流通体制变迁过程中到底选择哪一种交易方式，取决于这种交易方式的效率，主要是交易成本的大小。无论是政府组织，还是依靠市场组织，都是一种交易方式。而如何依靠政府或市场组织，政府或市场组织到什么样的程度，也都是不同交易方式产生的过程。从不断追求效率改善的角度看，这次粮食流通制度的改革必定是为了效率的不断提高而提出的。而这次粮食流通体制改革的直接原因是源于对合同定购、市场收购和价格双轨制时期的粮食流通体制的延续与改进。那个时期是政府直接控制的市场与自由交换的市场并存的“双轨制”粮食购销体制时期。在那个时期，取消了统购为合同定购，定购以外的粮食可自由上市。同时统销制度取消，销售价格放开。随后，又提出了“米袋子”省长负责制，并提高粮食定购价格、议购粮按保护价敞开收购。在这些先进的理念和制度实施的同时，也存在一些问题。如粮食价格的回升使得合同定购制度遇到困难。当时粮食大幅度减产，市场粮迅速回升，国家无力提高粮食合同订购价格，农民不愿意与政府签订合同。另外，在定购价格和议购价格不断提高的同时，定销价格并未得到相应提高，财政补贴负担越来越重。而这些问题已经影响到了农民的利益。要解决这些问题，必须对粮食流通体制进行改革，在继承现有的体制的基础上进行改进。这次粮食流通体制改革的出现是历史的必然。因为历史是不断进步的，要适应新的情况，解决新的问题，就必须不断地对现有的体制进行改进。
（二）1998年粮食流通体制改革存在的问题
首先，仓容矛盾突出，敞开收购缺乏必要的基础条件。随着粮食产量的不断提高，虽然全国的粮仓都敞开收购，可依然都爆满，无法满足需求。其次，私商活动频繁，管理难度大，给粮食顺价销售带来困难。私商的个体收购规模虽然不大，但群体数量却十分多。并且他们都勤收快收，低收低走，这使收购价高、经营费用高的粮食企业所收购的粮食根本无法实现顺价销售。再次，国有粮食收储企业无法掌握全部的粮源，并未真正做到敞开收购。粮食收储企业收储业务量大、面广，但人员数量有限，不能及时到辖地所有村庄进村入户收购。一些农户就会从自身利益和方便的角度考虑将粮食卖给私商，客观上为私商经营提供了需求市场。最后，人为地干预了粮食市场的均衡价格，一定程度上扭曲了粮食市场的价格信号，误导农民生产，盲目增加粮食生产数量，导致粮食产量进一步过剩。
四、粮食流通体制改革的展望
按照渐进主义模式的理论，粮食流通体制变迁应是对原有制度的继承和发展。在粮食流通制度变迁过程中，不能完全割断新制度与原有制度之间的联系。如果改革引起的调整成本过大，甚至超出了改革带来的效率改善，则改革不可能顺利完成。当然，从改革的角度看，除了考虑效率之外，也应考虑分配问题，即利益调整问题也是重大的影响因素，必须处理好效率与公平的关系。
在未来粮食流通体制改革中，推动以市场化为取向的改革是历史的必要要求和发展方向。深化粮食流通体制改革应坚持市场化取向，充分发挥市场在粮食资源配置中的基础性作用，建立国家有效调控下的市场经济型粮食流通体制。
参考文献：
1、李思恒.历史对比与本质差别——评析九八粮改和粮食统购统销[J].中国粮食经济,1999(1).
2、沅直.粮食的记忆[J].粮食科技与经济,2005(2).
3、托马斯·戴伊著;孙彩红译.理解公共政策[M].北京大学出版社,2008.
4、杨万江.危机与出路:中国粮食结构与农业发展新论[M].社会科学文献出版社,1999.
5、刘颖.基于国际粮荒背景下的中国粮食流通研究[M].中国农业出版社,2008.
6、田锡全.革命与乡村:国家、省、县与粮食统购统销制度:1953-1947[M].上海社会科学院出版社,2006.
（作者单位：中国矿业大学文学与法政学院）
摘要：新中国成立至今，我国的粮食流通体制先后经历了多种经济成分并存、自由购销体制时期，统购统销时期，合同定购、市场收购和价格双轨制时期，以及现在的粮食购销市场化改革时期。1998年粮食流通体制的改革是一个十分关键的转折点。从此，我国的粮食流通体制逐渐的走向以市场为取向的改革方向。通过对此次粮改的分析可以发现，其出现是历史的必然。同时，这次粮改也存在一定的问题。从渐进主义的角度分析，在未来的粮改中必定要坚持市场化取向，追求粮食流通体制效率的提高，同时应考虑到分配问题，即兼顾公平，建立国家有效调控下的市场经济型粮食流通体制。
关键词：渐进主义；粮食流通体制；改革；1998年
粮食是一种特殊的商品，它不仅能够满足人类生存发展的需要，也是一种重要的工业原料，还是关系国计民生的战略物资。我国是世界人口第一大国，也是粮食生产流通第一大国。因此，粮食的生产和流通在我国国民经济中占有举足轻重的地位。新中国成立至今，我国的粮食流通体制先后经历了多种经济成分并存、自由购销体制时期，统购统销时期，合同定购、市场收购和价格双轨制时期，以及现在的粮食购销市场化改革时期。
一、1998年粮食流通体制改革的背景
我国粮食流通体制经过长期的演化，一直都在不断的渐进改革中。1998年的粮食流通体制改革是处于以下背景下进行的：
（一）粮价下跌，农民利益受损
这次粮食流通体制改革是在1996年以后粮食再一次供过于求为的背景下进行。从1996年开始，我国粮食持续丰收，供过于求的矛盾持续更加突出。国家虽然及时增加粮食储备，全国粮库基本都爆满。但政府的调控措施依然未能阻止粮价下跌的趋势，农民的种粮积极性得到了严重的挫伤，农民的利益被极大的损害了。
（二）国有粮食企业亏损，国家财政负担过重
我国经济体制改革以来，粮食企业既承担一定的行政任务，又要获得足够的利润维持自身的发展。两种职能、两种身份造成粮食企业政策性亏损和经营性亏损不分，亏损挂账逐年增加。这给国家财政造成了极大的负担，同时也严重影响到国家财政用于其他方面的财力。粮食企业经营亏损对地方来说也是沉重的负担，正所谓“粮食大省，财政穷省”，严重地影响到了粮食主产区的生产积极性。
（三）中央和地方在粮食宏观调控方面的职责不清
我国一直实行中央和地方两级粮食储备体制，原则上中央只负责全国性的粮食调控，省级政府负责本地区的粮食调控。但由于职责不清，地方政府往往从自身利益出发，在调控粮食市场中与中央调控目标不相符，甚至有时候出现矛盾。如在粮食供过于求的情况下，国家要求敞开收购。而地方政府为了减轻本级财政对存粮补贴负担，会故意少收粮食，从中赚取利差，这与国家的调控目标背道而驰。
二、1998年粮食流通体制改革的内容
1998年5月，国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，发起了新一轮粮食流通体制改革，粮食流通体制改革进入粮食购销市场化改革时期。此次粮改的原则是“四分开一完善”，即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制。1998年6月，国务院进而在北京召开了全国粮食购销工作电视电话会议，强调深化粮食流通体制改革的重点是实行“三项政策，一项改革”。一是国有粮食购销企业按保护价敞开收购农民余粮。这项内容是延续了1997年实行的政策，并再次重申了敞开收购，目的是把粮食收购在国家手里，垄断粮源，控制粮价。二是粮食收储企业实行顺价销售。要求国有粮食购销企业在敞开收购、垄断粮源的基础上，按保护价加上合理的费用和适当的利润。三是农业发展银行收购资金封闭运行。这主要是为了保证粮食收购的资金不被挪用。因为在之前，收购资金常常都会被企业挪用或者亏损。四是加快国有粮食企业自身改革，以达到减员增效、下岗分流、降低成本、提高效益的目的。为保证这次粮食流通体制改革的成功，我国也在随后也出台了相关方面的法律作为辅助。如在1998年6月国务院颁布的《粮食收购条例》和1998年8月的《粮食购销违法行为处罚法》。
三、对1998年粮食流通体制改革的分析
粮食流通体制的改革过程实质上是制度的变迁过程。这个过程是一个渐进的过程，即政策制定者把注意力集中在适度的政策变革上，在已有的政策基础上进行调整。对1998年粮食流通体制改革的分析可以利用渐进主义的模型进行。
（一）1998年粮食流通体制改革的原因
这次粮食流通体制改革的根本原因在于追求效率的提高。粮食流通体制变迁的预期效益包括规模经济、降低风险、纠正外部性等市场失灵以及降低交易成本等带来的利益，而预期成本则包括制度变迁的调整成本。在粮食流通体制变迁过程中到底选择哪一种交易方式，取决于这种交易方式的效率，主要是交易成本的大小。无论是政府组织，还是依靠市场组织，都是一种交易方式。而如何依靠政府或市场组织，政府或市场组织到什么样的程度，也都是不同交易方式产生的过程。从不断追求效率改善的角度看，这次粮食流通制度的改革必定是为了效率的不断提高而提出的。而这次粮食流通体制改革的直接原因是源于对合同定购、市场收购和价格双轨制时期的粮食流通体制的延续与改进。那个时期是政府直接控制的市场与自由交换的市场并存的“双轨制”粮食购销体制时期。在那个时期，取消了统购为合同定购，定购以外的粮食可自由上市。同时统销制度取消，销售价格放开。随后，又提出了“米袋子”省长负责制，并提高粮食定购价格、议购粮按保护价敞开收购。在这些先进的理念和制度实施的同时，也存在一些问题。如粮食价格的回升使得合同定购制度遇到困难。当时粮食大幅度减产，市场粮迅速回升，国家无力提高粮食合同订购价格，农民不愿意与政府签订合同。另外，在定购价格和议购价格不断提高的同时，定销价格并未得到相应提高，财政补贴负担越来越重。而这些问题已经影响到了农民的利益。要解决这些问题，必须对粮食流通体制进行改革，在继承现有的体制的基础上进行改进。这次粮食流通体制改革的出现是历史的必然。因为历史是不断进步的，要适应新的情况，解决新的问题，就必须不断地对现有的体制进行改进。
（二）1998年粮食流通体制改革存在的问题
首先，仓容矛盾突出，敞开收购缺乏必要的基础条件。随着粮食产量的不断提高，虽然全国的粮仓都敞开收购，可依然都爆满，无法满足需求。其次，私商活动频繁，管理难度大，给粮食顺价销售带来困难。私商的个体收购规模虽然不大，但群体数量却十分多。并且他们都勤收快收，低收低走，这使收购价高、经营费用高的粮食企业所收购的粮食根本无法实现顺价销售。再次，国有粮食收储企业无法掌握全部的粮源，并未真正做到敞开收购。粮食收储企业收储业务量大、面广，但人员数量有限，不能及时到辖地所有村庄进村入户收购。一些农户就会从自身利益和方便的角度考虑将粮食卖给私商，客观上为私商经营提供了需求市场。最后，人为地干预了粮食市场的均衡价格，一定程度上扭曲了粮食市场的价格信号，误导农民生产，盲目增加粮食生产数量，导致粮食产量进一步过剩。
四、粮食流通体制改革的展望
按照渐进主义模式的理论，粮食流通体制变迁应是对原有制度的继承和发展。在粮食流通制度变迁过程中，不能完全割断新制度与原有制度之间的联系。如果改革引起的调整成本过大，甚至超出了改革带来的效率改善，则改革不可能顺利完成。当然，从改革的角度看，除了考虑效率之外，也应考虑分配问题，即利益调整问题也是重大的影响因素，必须处理好效率与公平的关系。
在未来粮食流通体制改革中，推动以市场化为取向的改革是历史的必要要求和发展方向。深化粮食流通体制改革应坚持市场化取向，充分发挥市场在粮食资源配置中的基础性作用，建立国家有效调控下的市场经济型粮食流通体制。
参考文献：
1、李思恒.历史对比与本质差别——评析九八粮改和粮食统购统销[J].中国粮食经济,1999(1).
2、沅直.粮食的记忆[J].粮食科技与经济,2005(2).
3、托马斯·戴伊著;孙彩红译.理解公共政策[M].北京大学出版社,2008.
4、杨万江.危机与出路:中国粮食结构与农业发展新论[M].社会科学文献出版社,1999.
5、刘颖.基于国际粮荒背景下的中国粮食流通研究[M].中国农业出版社,2008.
6、田锡全.革命与乡村:国家、省、县与粮食统购统销制度:1953-1947[M].上海社会科学院出版社,2006.
（作者单位：中国矿业大学文学与法政学院）
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