民族山区撤乡并镇的理性思考
摘要：文章以麻阳苗族自治县吕家坪乡、黄桑乡撤乡并镇为例，分析了民族山区区划调整对当地经济发展产生的影响；并对如何消除负面影响进行了相关探讨。
关键词：麻阳县吕家坪镇；撤乡并镇；理性思考
在中央的倡导下，县城镇化建设方针逐步从“重点发展小城镇”转向“发展重点小城镇”，并于2005年实行撤乡并镇，优先发展有良好区位条件、基础设施、产业支撑和聚集效应的农村中心镇。本文以麻阳县吕家坪乡区划设置调整为例，多视角对其进行理性分析。
一、吕家坪与其周边乡村区划设置调整的安排
麻阳县位于湖南省西部，是全国5个单一苗族自治县之一，属省定贫困县。吕家坪镇位于麻阳县的东部，是一个较大的集镇，有15个村，集镇建设面积7.8万平方米，常住人口6000余人。麻阳县政府基于“以距离的远近和资源互补为主，以村的经济状况为辅”的区划调整原则，拟将吕家坪镇对面的黄桑乡并入其内，把新镇政府设置在吕家坪镇，黄桑乡政府办公地改为临时办事机构，并进行村村合并，村数目将从30个减少至15个，同时吕家坪居委会和铜矿居委会分别并入吕家坪村和九曲弯村。
二、乡村区划设置调整对经济发展有利面的分析
（一）有利于实现资源优化配置，提高规模经济效益
1、规范土地经营方式，促进土地资源的优化配置。通过撤乡并镇，将有助于新镇政府建立一个统一、有序的“自愿、依法、有偿”的土地流转机制。主要表现在：基于农民的利益，引导土地使用权的流转，使土地集中到种植农作物能手中，促进农产品生产基地规模化、科学化；完善土地交易的中介组织，建立信息咨询、土地评估等服务机构，促使土地有序、公开、公平地流通。
2、加速农业产业化，提高规模经济效益。吕家坪镇与黄桑乡两地农产品均以冰糖橙、无籽西瓜、桃子、花生为主，其产量及质量较高，但由于农户分散种植，经营，加工、储藏、销售跟不上，加之农作物价格下降，生产成本大，导致农民积极性不高。两地合并后，将有利于新镇政府制定统一的优惠政策，鼓励农民承包和经营，同时加快引进外来资本，建立农产品加工龙头企业，按照公司+基地+农户模式，实现生产、加工、经营一体化，提高新镇农作物的规模经济效益。
3、建立农民合作经济组织，提供综合性服务。通过合并，更利于新镇政府引导农户成立各种形式的合作组织，使分散的农户组织起来，形成一个拥有共同利益、统一对外经营的中介，在农户与市场之间的各种交易活动中发挥作用。目前吕家坪镇的农贸市场占地面积约1500多平方米，位于集镇中心，在S308国道旁边，可利用其地理优势，建立各种产品的收集中心和信息、销售渠道的共享中心，将吕家坪和黄桑各地的农产品生产散户组织起来，以适当的价格对其产品进行收购，由此可降低农产品的生产和销售成本，提高农民的收入。
（二）有利于当地优势产业和特色经济的构建
1、果业经济。如前所述，新镇可以整合两地优势水果，按照公司+基地+农户模式进行优势水果的生产、加工和销售，实现果业产业化。
2、矿业经济。两地铜矿丰富，但分布不集中，开采混乱，深加工程度低。境内企业内部管理混乱，加之政府保护力度不够，私人霸占矿产资源的情形严重，导致以九曲弯省级铜矿厂为首的8家铜矿企业效益低下，濒临倒闭。撤乡并镇后，将有助于新镇政府整合铜矿资源，实行统一管理：引进先进技术，对铜矿产品及其金、硅、铁等多种成分进行提炼、深加工，提高其附加值，延长其产业链；建立统一销售平台，降低交易成本，巩固该镇铜矿业的龙头地位。
3、养殖业经济。两地的家畜养殖多为猪、鸡、鸭、鹅，但皆以小农户个体经营为主。如吕家坪及黄桑共有3家以家庭养殖为主的种猪养殖基地，规模小，数量少，且都是在国内发生禽流感，肉价上涨后建立的，由于种猪购入的市场价格较高，导致其盈利低下。通过合并，将有助于政府进行家畜家禽规模化饲养，可根据家畜家禽的生活特点，在吕家坪建立种猪和鸡的大规模养殖基地，在黄桑建立鸭、鹅养殖基地，进行家畜家禽规模化饲养。同时建立家畜家禽的加工龙头企业，实现企业+基地+养殖户的产业化发展模式，以鸭产品的开发为例，本地饲养的鸭子肉质鲜美、加工方法独特，在周边各县市都很有名，可以在新镇建立鸭子加工店，以新镇便利的交通和现代真空技术的优势，打造新镇的品牌鸭。
（三）有利于形成圆型经济区域，产生“点辐射”效应
吕家坪镇显半圆型面积，虽然S308线贯穿于镇，而且每逢五天一次的集市，人数可达3万人以上，但是集镇背山面水，山与水的直线距离不到100米，线辐射前景不大。河对岸的黄桑乡，也是呈现一个半圆型面积，但路上和水上交通都不发达。合并后，两地一起形成了一个圆型经济区域，利于产生点辐射效应，点辐射效应主要体现在资金、技术、人才等流动方面。
1、资金的流动。合并后，即辐射初期，由于新镇的中心区域的资本边际效益较高，资本由周边地区向新镇的中心区域流动，加速中心区域现代化进程。而到辐射的中后期，周边地区资本匮乏的现象将随着周边地区资本的边际效益逐步提高而改善，资本从中心区域向周边地区逆流，周边地区的现代化进程加快，从而实现新镇经济与城镇建设的全面发展。
2、技术的流动。在辐射过程中技术通常由中心区域向周边地区流动，但由于技术的可共享性，从对技术需求的层面上来看，中心区域和周边落后地区没有太大的差异，仅是技术配套条件的差异，技术的边际效益在中心区域可能相对较高，在周边落后地区可能较低。无论如何，技术的可共享性有益于新镇的中心区域和落后地区的经济发展和现代化进程，而且技术流动机制越好，流动范围越广，所发挥的作用就越大，而新镇的城镇化建设正需要先进的技术作后盾。
3、人才的流动。通过撤乡并镇，新镇中心区域将产生巨大的商机，且其相对较高的生活水平将吸引各类人才参与新镇的建设。
（四）有利于当地新农村建设
新农村建设包括经济、文化、政治、环境等方面的建设，新农村建设不是把农村变成城市的缩影，而是把农村好的东西原汁原味地保留下来，突出乡村特色、地域特色和民族特色。撤乡并镇有利于当地政治、经济、文化及教育全面发展和环境建设。
1、政治建设，通过合并，政府可充分发挥民主集中制原则，培养农民的政治素质，采用直选的方法，由村民推举出自己信任的干部管理新镇。
2、经济建设，可集中优势资源，建立优势产业与特色经济，如修建大型具有少数民族特色的农贸市场，加强与周边地区经济贸易的交流，发展集镇贸易经济。
3、文化建设，吕家坪镇和黄桑乡98％以上是苗族，具有特有的苗族文化底蕴，合并后新政府可以更好地创建当地苗族文化产业，也更有利于农村集镇文化产业的建设和发展。
4、教育建设，合并将加速新镇各类学校的重改，促进农村教育事业的发展以及科技部的“星火计划”、农业部的“丰收计划”及教育部的“燎原计划”的进一步推广，这将有利于两地村民整体素质的提高。
（五）有利于基层政府为农服务职能的发挥
撤乡并镇必然会精简机构和人员，降低管理成本，这也意味着将有一支精干高效的干部队伍集中精力指导农村经济、文化和社会事业的发展，主要在于：建立国内外农产品市场信息服务体系；大力引进先进的农业科学技术，强化对农民的培训；加强农业基础设施的建设，解决黄桑供电和供水难等问题；提高农村社会保障水平；加强农村生态环境建设。
三、民族地区撤乡并镇的理性思考
（一）造成镇政府和乡民双向办事难
民族山区地广人稀，加之山路崎岖、交通不便，撤乡并镇以后，乡民到镇机关办事（如办各种证件、开证明等）来往一次就得耗费一天，极不方便。镇机关人员到村寨办事同样较困难，笔者到湘西龙山、保靖、永顺县等山区乡镇调研，乡民们都有同样反映，甚至有保靖县胡芦乡山寨乡民联名写信要笔者代为向上级反映，要求停止本地的撤乡并镇。
（二）对乡行政管理职能造成一定负面影响
撤乡并镇使新镇地域扩大，将可能引发多种管理弊端：干部的工作量增加，与村一级的联系减少；地方距镇中心远，管理的广度和深度受限；合并后如果对原有的公共设施疏于维护和管理，极易造成原有设施的废弃和破坏。这些不仅会影响该地经济的发展，而且还会影响当地群众的正常生活，不利于当地的社会稳定。为了克服以上弊端，应建立一个临时办事机构协调并镇的过渡是十分必要的。办事机构还应设在以前的黄桑乡政府，以便对原黄桑乡的基础设施进行建设和维护，以解决农民办事难的问题。
（三）对农业技术站产生一定的负面影响
撤乡并镇后，黄桑乡的农技站将撤消，吕家坪镇的农业技术站将负责原两个乡镇的农业技术辅导工作，由于交通原因及地域因素，一些边远山村无法得到充裕的技术辅导，不利于边远地区的农村经济产业化。因此，政府应加大对农技站的财政扶持，提高技术人员的待遇，并设立奖励机制，鼓励和支持农技站技术人员深入边远乡村进行技术服务。同时，调整新镇农技站人员的知识结构，培养人员的综合素质。
（四）对原有的招商引资项目产生的影响
政府的财政投入方向以及出台政策影响投资商的投资决策。吕家坪镇和黄桑乡近几年虽有私人资本和外来资本参与两地的资源开发，但由于苛刻的政策环境使两地的投资总额大幅度缩水，以至于到处都是遗弃的施工机器和未完工的工程。政府应该对现有的资源和中断的项目制定出有利的开发和补救措施，协调投资商与村民的关系。同时，应改善黄桑的交通，以官民出资的形式修建公路，实现村村通公路，这不仅可以保留原有的服务业和招商引资项目，还有利于新镇的建设。
（五）对农村社会保障制度产生的影响
撤乡并镇后，新镇建设速度的加快，新镇规模的扩大，必然加快农村农动力向小集镇的转移。据调查，因失业当地劳动力转移的约占34％，因超标生育当地劳动力转移的约占12％，因灾害当地劳动力转移的约占37％。而社会保障制度改革能否顺应经济发展和社会结构变化的趋势提供相应社会保障，是农村劳动力转移能否成为农村经济和社会发展积极因素的关键所在。因此，合并后的新镇应在工作、生育和灾害等方面建立完善的保障制度，以实现失业人员的再就业、防止人力资源的外流以及吸引外来人才。
（六）精简机构和人员可能产生的影响
妥善安排被精简人员是乡镇撤并工作成败的关键。两地村干部的人数众多，镇政府的人数都已经是国家标准的2-3倍。撤乡并镇精简乡镇、村干部的去留动向必然引起整个家庭生活方向的变动，这些都不利于经济稳定发展。因此要制定完善的干部分流工作计划，对下岗干部给予经济补贴，稳定干部情绪，促进撤乡并镇计划的实施。
（作者单位：吉首大学商学院。其中，田官平为教授、硕士生导师）
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