改革开放30年来农村劳动力就业政策的演变
摘要：改革开放以来，我国农村劳动力就业问题日益凸显。党和政府对此始终给予了高度关注，制定和实施了一系列关于农村劳动力就业政策。文章对就地就业、离土不离乡、跨地区流动就业和有序转移4个阶段农村劳动力就业政策的演变进行梳理。
关键词：农村劳动力；就业政策；实施
一、就地就业的农村就业政策（1978-1983年）
（一）实行农村劳动力首先满足粮食生产需要的农村就业政策
改革开放后，党改变了以前单一的“以粮为纲”的发展粮食生产方针，认为“只有大力恢复和加快发展农业生产，坚决地、完整地执行农林牧副渔并举和‘以粮为纲，全面发展，因地制宜，适当集中’的方针，逐步实现农业现代化，才能保证整个国民经济的迅速发展，才能不断提高全国人民的生活水平”。随着农村产业结构的调整深入，粮食生产和其他多种经营的劳动力等要素投入之间发生了冲突。为此，政府和其他领导人在各种文件和场合都反复强调粮食安全。如中共中央、国务院转发国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》的通知中明确指出：“粮食生产必须抓紧。发展多种经营，决不能挤掉粮食”。在强调粮食生产的重要性的同时，国家在户籍制度上也做出相应的改变，把以前很多离开农村到城市的农村劳动力动员回农村，并且提高了进城的标准，如必须经过国家劳动总局的批准。可以说，改革初期我们实现的多种经营政策在很大程度上有解决粮食问题的考虑，而决不允许因为发展农村经济而影响粮食这个国家之本。正如陈云在后来所说：“发展乡镇企业是必要的。问题是‘无工不富’的声音大大超过了‘无农不稳’”。可见，改革后农村政策的放开，农村劳动力自由度的提高，那都是有前提的，就是必须首先满足粮食生产的需要。
（二）促进农村副业的发展，拓宽农村非农就业渠道
转移的方向主要是两个：一是向农业深度进军，充分利用土地资源以吸纳更多的农村劳动力；二是向农业的广度开发，鼓励发展农村的各种副业，发展各种“专业户”，以转移束缚在纯农业中的劳动力。
在向农业深度进军的过程中，首先便是给予了农民对土地的充分自主权。除了农村进一步巩固和发展家庭联产承包责任制外，还有拨给社员自留山、自留地，取消对社员家庭副业生产范围的不适当的限制，基本精神是社员只要积极参加集体生产劳动，不雇工剥削，不破坏国家资源，可以自由种植，自由经营。这一系列政策的实施，不仅大大提高了土地资源的利用率，而且使同样的土地资源吸收了比原本更多的农业劳动力。
在向广度进军中，明确地分清了自留地和家庭副业与资本主义的界限，认为：“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义的必要补充部分，任何人不得乱加干涉”。并且进一步认为“社队的多种经营是社会主义经济——绝不允许把它们当作资本主义经济来批判和取缔”。1981年3月，进一步放宽，社员自留地和饲料地面积“最高限度可达生产队耕地面积的15％”。这些政策的放宽，使农户家庭副业发展迅速，家庭副业经营的范围也逐步扩大，有些农户超出种植业和养殖业范围，向加工业、运输业和商业发展。
二、离土不离乡的农村就业政策（1984-1991年）
（一）对农村劳动力进入城镇控制的放松
在《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》中，党中央为农村工业的发展指明了方向，即“农村工业应适当集中于集镇……使集镇逐步建设成为农村区域性的经济文化中心”。与此相适应的同时指出：“随着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔等生产，并将有较大部分转入小工业和小集镇服务业。这是一个必然的历史性进步，可为农业生产向深度广度进军，为改变人口和工业的布局创造条件。不改变‘八亿农民搞饭吃’的局面，农民富裕不起来，国家富强不起来，四个现代化也就无从实现”。把改变农村劳动力的就业结构提高到了关乎国家发展的战略高度。为实现这个目标，从1984年开始，政府努力寻找改变农村劳动力就业结构的有效途径。“一九八四年，各省、自治区、直辖市可选择若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。这项政策很具有特色，即“自理口粮到集镇落户”。允许农民到集镇落户，说明可以脱离土地成为城镇户口，同时又要自理口粮说明他们并不完全享有传统城镇户口所享有的福利政策，他们仍然与农村紧密联系在一起，即离土不离乡。
（二）支持乡镇企业的发展，增加农村非农就业量
联产承包后，由社员合资或独立经营的企业开始发展，加上原来就存在的社队企业，数量上有了很大的发展。到1983年，这类企业已有50万个，从业人员200万人，估计产值30亿元以上，一半以上是工业。
1984年，党中央、国务院先后发布了1号文件和4号文件。在这两个文件中，社队企业正式改名为乡镇企业，并充分肯定了乡镇企业在农业和农村发展中的历史性意义。随着中央文件对乡镇企业存在和发展的肯定和鼓励，各地政府都把乡镇企业的发展作为农村剩余劳动力的转移、农民脱贫致富、农业现代化、扩大政府财源的战略性途径而大力扶植。1985年的1号文件中，进一步明确了对乡镇企业的扶植和优惠措施，鼓励技术转移和人才流动，允许“城市的各类科学技术人员经所在单位同意，可以停薪留职，应聘到农村工作”。1986年的1号文件中继续提出“乡镇企业的贷款，应按地区按行业按用途区别对待，对应当鼓励的行业和后进地区，对流动资金和技术改造，可适当放宽”。在这一系列中央文件中，解决了束缚和阻碍乡镇企业发展和兴起的一系列问题。肯定乡镇企业的历史作用和意义，扔掉了人们的思想包袱，对乡镇企业信贷的支持，解决了乡镇企业的资金来源问题，允许城市科技技术人员到农村工作，解决了乡镇企业的技术人员缺乏问题，这一系列政策有力推动了乡镇企业的发展和兴起。正如邓小平所说：“我们完全没有料到的最大收获，就是乡镇企业的发展起来了——如果说在这个问题上中央有点功绩的话，就是中央制定的搞活政策是对头的。这个政策取得了这样好的效果，使我们知道了我们做了一件非常好的事情”。他所说的搞活政策包括了税收、信贷、人才流动等政策。
正如邓小平也说“乡镇企业的发展，主要是工业，还包括其他行业，解决了占农村剩余劳动力百分之五十的人的出路问题。农村剩余劳动力不往城市跑，而是建立了大批小型、新型的乡镇”。
三、跨地区流动就业政策（1992-1996年）
这一阶段农村劳动力跨地区流动就业局面的出现，在很大程度上是改革十多年地区发展不平衡的结果。表现在两个方面：一为城乡之间的发展不平衡，城乡差距在改革初期短暂缩短之后继续拉大。二为地区之间的差距，表现为东部沿海地区的发展迅速与中西部地区的滞后。这两种差距在农村劳动力的流动就业中产生了巨大的拉力与推力。所以，这一阶段农村劳动力的流动就业就表现在农村劳动力向城镇的流动和中西部农村劳动力向东部沿海发达地区的流动就业。据统计，从1992-1996年，累计转移农村劳动力总共4122万，平均每年824万，农村劳动力非农化率达到了28.8％，提高了8.1个百分点。
1992年，邓小平南方谈话后，人们的思想进一步解放，乡镇企业和各种个、私、外企业迎来了又一个春天，全国上下“五个轮子一起转”有力地推动了中国经济的持续发展。这些企业的发展也吸收了大量农村劳动力。实际上，经济发展相对落后的中西部各省，都把促进农村劳动力的输出作为促进本省经济发展和提高农民生活水平的重大举措给予支持和鼓励。如四川、安徽、贵州、江西等省都相应出台了一系列具体政策，并取得了相应的成效。如江西省1993年外出打工人数就达到了300万，占全省农村劳动力的20％，四川省1993年出外打工人数达510万，但是这一阶段取得的成果也是短暂的，只有一部分的农村劳动力通过这种方式离开土地。相当一部分农民还是从哪儿来回哪里去。农村劳动力并没有从根本上得到有效转移。所以很多专家把这一时期的流动就业称为“候鸟式”的流动就业。
四、农村剩余劳动力的有序转移政策（1997年至今）
（一）促进农村剩余劳动力向城镇有序转移的就业政策
《中共中央关于农业和农村工作若干重大的决定》，指出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”“可以加快农业富余劳动力的转移，是提高农业劳动生产率和综合经济效益的重要途径，可以促进乡镇企业适当集中和结构调整，带动农村第三产业特别是服务业的迅速发展，为农民创造更多的就业岗位。”江泽民在江苏考察乡镇企业时也认为乡镇企业要“调整产业、产品结构，提高乡镇企业的质量和效益”，“要引导乡镇企业向小城镇适当集中，不要‘村村点火、户户冒烟’。这有利于节约用地、治理污染和提高基础设施利用效率，也有利于促进第三产业发展”。这样一来，我国农村剩余劳动力的转移进入了一个新的阶段。2003年1月，我国政府又颁布了《做好农民进城务工就业管理与服务工作的通知》。提出了6项解决推动农村剩余劳动力进城务工管理与服务工作的措施：取消对农村剩余劳动力进城务工就业的不合理限制；切实解决拖欠和克扣农村剩余劳动力工资问题；改善农村剩余劳动力的生活生产条件；做好农村剩余劳动力培训工作；多渠道安排农村剩余劳动力子女就学；加强对农村剩余劳动力管理。
这一阶段农村剩余劳动力的转移逐步摆脱了前几年转移的无计划、无秩序和成果不易巩固的局面，大量农村剩余劳动力的转移从“候鸟式”的谋求就业机会逐步向“转移型”就业的实质性转变。
（二）城乡统一劳动力市场的构建
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中认为：“逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移。”在2007年初的“两会”上，政府再次重申了“学校在收取‘借读费’之后不得再收取学费”，为农民工子女享有与城市子女平等的受教育权迈出了一大步。同时中央政府和地方各级政府都做出了一系列如为农民提供准确的城市就业信息、组织好农民工的外出、完善城市劳动力市场、规范劳动力市场的管理制度等努力。特别是中西部的某些传统的劳动力输出大省，都把促进和组织劳动力的输出作为提高人民生活水平和发展本省经济的一项重大工作来落实，取得了很大成效。东部的劳务输入经济大省，特别是缺少劳动力的经济开发地区，采取了一系列人性化的措施来吸引农村剩余劳动力。在中国共产党十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中做出了“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。”的调整，为解决农村劳动力就业问题创造了更为有利的条件。
参考文献：
1、农业集体化重要文件选编(下)[M].中共中央党校出版社,1981.
2、邓小平文选[M].人民出版社,1994.
3、韩峻.我国农村劳动力转移现状与特点[J].江淮论坛,1995(2).
4、江泽民文选[M].人民出版社,2006.
（作者单位：浙江广厦建设职业技术学院）
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