加大我国农田水利基本建设投资刻不容缓
摘要：加大我国农田水利基本建设投资，既是修复、改造农田水利设施、实现旱能浇、涝能排目标的需要，也是确保国家粮食安全的重要保障；既有利于促进农民持续增收，也有助于解决返乡农民工就业。
关键词：农田水利；设施；投资
从2008年冬天到2009年春天，我国10多个省（区、市）发生严重旱情中折射出来的重大问题是：我国现有的水利设施标准低、配套差、老化失修、功能退化。因此，加大我国农田水利基本建设投资，既是修复、改造和完善农田水利设施、实现旱能浇、涝能排的目标的需要，也是夯实我国经济增长基础、确保国家粮食安全的重要保障。
一、我国农田水利设施现状
农田水利设施的基本功能是防旱排涝，保证农业发展。2008年冬天和2009年春天持续干旱充分显露了我国农田水利设施的短板效应。据农业部统计，截至2009年2月3日，河南、安徽、山东、河北、山西、陕西、甘肃等7个主产区小麦受旱1.43亿亩。其中，严重受旱5692万亩，比2008年同期增加5610万亩。如此大范围的旱灾，主要原因是持续百余天没有下雨，但也与水利基础设施配套不全、灌溉能力脆弱的现状有关。换言之，从总体上看，现有农田水利设施就不具备抗御这场旱灾的能力。对此，水利部提供的数据做了进一步佐证：我国现有耕地18.26亿亩，只有8.67亿亩有灌溉条件，其余的是没有灌溉条件的“望天田”。已建成的8.67亿亩灌溉耕地，普遍存在灌溉设施标准低、配套差、老化失修、功能退化等问题，灌溉水利用率只有46％，灌溉保证率多数只有50-75％，其中大型灌区434个，有效灌溉面积2.5亿亩，其中骨干工程的完好率仅达到60％；中小型灌区4万多个，有效灌溉面积6.1亿亩，设施完好率不足40％。
可见，我国农田水利设施的现状，令人担忧。它既难以为农业可持续发展创造生产条件和生态环境，也无法保障我国粮食生产安全。这就需要加大农田水利建设投入，不断改善农田水利设施，增强抗旱排涝的能力。
二、农田水利基本建设投资中存在的主要问题
如上所述，对于干旱以及所造成损失，虽不能排除天气原因使然，但也必须正视因农田水利设施投入不足而导致水利设施功能退化、配套差等基本事实。在我国农田水利设施建设方面，既存在投资不足的顽症，也存在投资认识偏差的问题。
（一）我国农田水利基本建设投资欠账太多
20世纪70年代初，笔者曾作为知青参加举世闻名的安徽淠史杭水利工程的建设。跻身世界7大人工灌区之列的淠史杭工程，从1958年秋开工，到1977年基本建成，设计灌溉面积为97.4万亩，建成后保证了近百万亩良田的灌溉。但现阶段，由于长年失修，主干渠老化，灌溉功能大大退化。类似的情况并非少数，水利部数字显示，我国农田水利工程大多建设于20世纪60-70年代，由于近20多年来管理维护较差、长期运行，设施普遍存在老化失修问题；全国大型灌区骨干工程建筑物完好率不足40％，个别地区可灌面积减少50％。大型水利工程如此，小型农田水利设施如何？对此，农民形容这些设施是“堰塘像碟子、渠道像筛子、水库像池子”，这就是我国小型农田水利设施的现状。
或许是因修复、改造现有农田水利设施需要投资过于庞大、欠账太多的缘故，迄今还没有人测算过这笔投资，笔者粗略估计应不会少于1万亿投资。
（二）农田水利基本建设投资相对减少
建国以来，虽然我国农田水利基本建设取得了巨大的成就，但农田水利投资却呈相对下降趋势。
我国对农田水利设施投入减少始于1980年，这是因为，一方面1980年开始实施财政包干制，不少地方财政开始大幅度减少农田水利投资；另一方面，由于农村经济体制改革极大地解放了生产力，调动了农民积极性，农业产量大幅提高。在这一背景下，国家将政策重点转向工业化和城市，对农业的重视程度明显下降，突出表现为国家财政对农业投资减少。相关研究表明，在整个20世纪80年代实施的“六五”、“七五”计划，全国水利财政支出占国家财政支出的比重分别为3.4％、2.5％，低于改革前“四五”、“五五”时期的4.8％、5.7％水平。
这种情况，一直延续到20世纪90年代末，从1999年后，国家再次重视农田水利基础设施建设，尤其是“十五”期间，我国水利建设累计完成固定资产投资3625亿元，相当于1949-2000年的总量。但就相对指标来考察，同期农田水利固定资产投资占全社会固定资产投资比重仅为1.23％。
（三）投资理念偏差，劳力投入缺位
2005年，中央政府确立的我国农田水利建设新机制（以下简称新机制），即“加大政府投入力度，建立以政府投入为主导、农民自愿投入为基础、其他社会投入为补充的多元化投入机制。”新机制的出发点是为了调动各方面积极性，通过采取政府投入与市场机制相结合的方式，稳定农田水利建设投资。但新机制在投资理念上存在偏差，即混淆了投资性项目与公益性项目的差别，忽视了农田水利设施的公益性，把本应该由公共财政支出安排的项目推向市场。其结果是国家财政支出相对减少、农户自愿投入意愿落空、其他经济组织投入徒有形式，最终导致农田水利设施投资严重不足。
近几年，对农田水利设施建设不仅在资金上投入不足，而且在劳力上更是投入不足。自2000年中央决定取消统一规定的农民“两工”后，虽然减轻了农民的负担，但也导致了农田水利建设人力投入的相对减少。因为在“两工”制度下，通常乡村劳动力每年出工10个工日，如果依据2005年我国乡村劳动力54569万人计算，则每年投入545690万工日，平均每个工日30元，每年劳力投入达1637亿元。在没有更好替代“两工”制度出台之前，这项巨大的人力投入也就难以落到实处，导致农田水利建设劳力投入缺位。
三、结论与建议
面对因投资不足所导致的农田水利设施现状，正确地选择只能是加大农田水利基本建设投资，一方面补足投资欠账，改造、修复、提高现有水利设施的灌溉、储水等功能；另一方面适度发展新的水利设施，为我国农业持续稳定发展提供有力保障。
（一）加大公共财政支出投资力度
农田水利设施，具有世界公认的公共产品性质，理所当然应由公共财政支出安排新项目、修复、改造现有水利设施。
对现有农田水利设施的修复、改造的关键在于：将现有大型灌区骨干工程建筑物完好率由现在的40％左右提高到90％以上；将灌溉水利用率由现在的46％提高到56％以上；将灌溉保证率多数由现在的50-75％提高到85-95％。
完成上述“3个提高”，不能仅靠热情而必须投入真金白银，需要中央和地方公共财政继续增加农田水利投资。在今后两年内，应从4万亿投资中至少拿出0.5万亿元投入农田水利设施建设，加大农村民生工程投资。这样既有助于实现“3个提高”，尽快地修复、改造现有农田水利设施，也有利于解决2000万返乡农民工就业问题，促进农民持续增收和新农村建设。
（二）切实落实《农业法》，明确投资责任
我国《农业法》第38条规定：国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。但事实上，即使在国家财政持续增长的“十五”时期以及“十一五”时期的前两年也没做到。比如2006年、2007年我国财政收入分别比上年增长了24.4％、32.4％，但同期用于“三农”的各项支出的增长则分别为14.2％、17.2％。不过，值得庆喜的是，2008年我国用于农林水事务支出（比上年增长27.5％）高于同期全国财政收入增长（19.5％）。但继2008年之后，能否保持国家财政农业投资的增长速度高于全国财政收入增长速度，这既关系到对《农业法》落实问题，也直接涉及我国新农村建设可持续发展。因此，不仅应保持2008年国家财政用于农业投资增长幅度高于同期全国财政收入增长的态势，以便切实落实《农业法》，而且还应该在此基础上适度提高农业投资比重，以便清偿欠账，用于恢复、改造现有的农田水利设施，适当发展新灌区。同时还应根据“财权与事权”相统一的原则，中央财政应把农田水利建设列入国家重大项目，地方财政亦把所辖区域的农田水利建设列入地方重点项目，各级政府应明确投资责任，确保投资落实到位，争取用2-3年时间彻底改变我国农田水利设施现状。
（三）改革现行用工制度，是完善农田水利建设投入机制的关键
农田水利建设具有劳动力密集性的特征。实施新机制在一定程度上解决了资金问题，但提倡“农民自愿投入”则难以解决劳力投入问题。因为既然“自愿”，也意味着允许“不自愿”；自2000年以来，农村取消“两工”，在减轻农民负担的同时，也为农民不自愿出工提供了政策依据。加之，近年来，许多强壮农村劳力进城打工，留下来的多为妇孺，难以保证有效的劳力投入。
因此，对新机制中的劳动力投入方面的规定应进行改革，实行以有偿用工为主、农民限定出工为辅。所谓以有偿用工是指对各级财政投资的农田水利项目其所有劳力投入应实行有偿用工。其意义在于，从眼前看，具有“以工代赈”、增加农民收入、解决返乡农民工就业等多重效应；从长远看，弥补了新机制在用工方面的短板制度缺陷。所谓农民限定出工是指村辖农田水利设施应由本村农户投入劳力，除了农村“五保户”外，规定农户每年出义工5日，在此基础上，再依据农户经营田亩数量、人口数以及实际用工情况，实行“一事一议”，适度增加这类农户的义务工日。也许有人担心这样做将增加农户负担，但笔者认为，农户对改善、增强自身的农田水利设施一定乐意出工，即使增添了一定负担，他们也会接受，因为他们深知：修塘筑坝，疏渠清泥，利在眼前，功在长远。
参考文献：
宋洪力.农村改革三十年[M].中国农业出版社,2009.
（作者单位：海南大学）
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