财政部门要规避教育系统的财务风险
摘要：随着教育系统资金渠道日益多元化，并越来越多地融入到市场经济和社会发展中，财务风险已经不可避免。但教育系统以吃“皇粮”自居，缺乏风险意识，缺少管理制度，缺失民主管理，预算管理简单，必然在收入、债务、担保、投资和支付等方面存在着风险。应该加强教育系统财务体制改革，规范贷款审批制度，通过建立风险报告制、风险问责制和风险应急机制等措施，规避教育系统财务风险。
关键词：教育系统；财务风险；规避
华尔街金融危机昭示人们，任何一种行为或规则的实施都可能导致某种危机或问题发生。对于县区级教育部门的财务管理来说，我们习惯上认为这些单位的资金是财政投入，其内部经济活动基本上是非营利性的，与企业经营活动的财务风险相比，教育系统的财务管理基本没有风险。然而事实上并非如此，随着社会发展，教育系统的资金渠道日益多元化，并越来越多地融入到市场经济和社会发展中。虽然教育系统存在着不同于企业经营活动财务风险的表现，但由于教育系统现行体制方面的原因，财务风险管理空白和缺位问题逐渐成为财政部门管理的重大隐患。
一、教育系统财务风险的若干表现
（一）收入风险
教育系统有很多非税收入，比如：考试费、勤工俭学收入、住宿费、社会捐助等等，具有征收面广、征收主体杂、入库环节多等特点。这使得非税收入存在预算水分大、难度大，因此财政部门对教育系统的收入风险控制难度增大，这进一步加大非税收入的风险系数。
（二）债务风险
一方面，从“普九”到校园危房改造，很多学校举债投资，扩张、美化校园，改善办学条件；另一方面，近年来，很多县区教育局兴建豪华办公大楼，增人增车，浪费极大。这些投资提高了教育系统的资产负债率，由于教育系统自身偿债能力的有限性，结果造成资金周转不灵，严重影响了办学质量。以江苏为例，虽然政府出面对学校债务进行化解，但由于财政部门对教育系统财务管理的缺位，这钟教育系统“点菜”，政府“买单”的现象仍然存在，债务风险问题日渐突出。
（三）担保风险
《担保法》明确规定，行政和事业单位不得为其他单位担保。但有些教育系统在局部利益的驱动下或出于行政命令，仍然违法为其他单位获取银行贷款等经济行为担保。例如江苏某市曾有两所学校为市体育局兴建体育馆担保银行贷款。尽管这种担保行为属于无效担保，但严重破坏和扰乱了国家金融管理秩序，并且，对其教育系统的担保行为，财政部门也必然同时承担相关的担保风险。一旦风险转换为事实，买单的仍然是财政部门。
（四）投资风险
当前，随着国家鼓励职业技术教育，很多县区教育局投资兴办职业技术学校，有的是以股份参与，总之，教育系统自身投资情况较为普遍，但据某媒体调查，教育系统的对外投资行为中，真正盈利者少，实际亏损者多；能收到投资收益者少，有出无进者多。实践证明，教育系统的盲目投资，一方面造成了国有资产流失的风险；另一方面还会形成潜在的其他经济风险，比如债务风险等。
（五）支付风险
目前教育系统人员经费挤占办公经费的现象十分普遍。随着部门预算改革和国库集中收付制度改革的不断深化，教育系统预算管理和资金支付的矛盾越来越突出，大量的编外人员（包括人才派遣和临时教师）费用直接影响着教育系统的正常运转和发展。在确保稳定和发展的工作压力下，挤占公用和专项经费，弥补教育系统资金缺口，确保预算收支平衡成为不得已的选择，财政部门也因此承担着极大的违规支付风险。
二、教育系统财务风险产生的原因。
（一）缺乏风险意识
百年大计，教育为本，教育一般是由国家兴办的，教育系统是社会公益性质的服务组织。在我国，县区教育局是政府派出的职能部门，学校是特殊的社会组织。也正因为如此，教育系统以吃“皇粮”自居，“吃穿”不愁，风险管理意识极其薄弱。
（二）缺少管理制度
教育系统内部的不同单位参与市场经济行为的程度不同，县区教育局有招商引资任务，因此参与程度高；基层学校以教学为中心任务，因此参与程度低。但是由于教育系统中心工作是组织教育活动，因此，其内部制度多是以规范办学行为和提高教育质量为主，还没有建立全面的风险预防、应急、报告、问责等制度体系。
（三）缺失民主管理
教育系统在对投资办学、大额资金支付、重大项目审批等方面缺乏必要的内部监督制度，很多事情不经教职工代表大会审议，校长一人说了算，校务公开形同虚设，为诸多财务风险埋下隐患。
（四）预算管理简单
目前教育系统预算反映的只是预算年度的收入和支出预算，对银行贷款、投资办学等经济行为，尚未形成明确的预算管理机制，因此，财政部门无法通过预算管理渠道，全面了解和掌握教育系统上述需求和实际经济行为，对其财务风险的发生不能有效地预测、防范和控制。
三、规避教育系统财务风险的措施
（一）深化教育系统财务体制改革
目前教育系统内部已经成立教育结算中心，财政部门必须加强对教育结算中心的监管，修订教育系统财务规则，完善教育系统的财务管理制度，形成科学的财政财务管理体系。加快推进教育人事制度和医疗保险制度改革，完善工资制度，进一步深化教育系统预算管理制度改革，建立科学、合理、全面的支出定额体系；在现有部门预算报表体系上，增加对外投资预算、国有资本经营收益预算和金融机构贷款预算，加强对财务风险在事前、事中和事后的有效控制。
（二）规范贷款审批制度
1、建立教育系统贷款的可行性报告制度，要通过可行性论证，明确贷款的额度、性质、条件、还款来源、还款时间、用款计划等。
2、建立教育系统贷款的专家论证制度。对大规模的贷款，在必要时可以举行听证会，征求社会各界对贷款单位的意见。
3、建立贷款审批程序和权限，其中，大额贷款必须报经财政部门批准。
（三）建立风险报告制度
要建立教育系统定期向财政部门书面报告风险管理和控制情况制度，对可能出现的风险进行预测和分析，提出避免风险的主要方案和措施；对重大、紧急风险情况，要实行立即报告制度，对已经出现的风险，及时提出应急解决方案以及整改措施。
（四）建立风险问责制
问责制是指由于故意或者过失，不履行或者不正确履行职责，以致影响工作秩序和工作效率，或者损害国家或他人的合法权益，造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。建立科学的问责制度，必须明确问责主体，确定问责对象，规定问责情形，细化问责方式，做到有法必依，执法必严。根据《会计法》的规定，单位负责人对本单位会计资料的真实完整性负责。因此，必须明确，单位负责人是本单位风险控制责任的第一责任人。
（五）建立风险应急机制
要实现将风险控制到最低程度的管理目标，还必须建立有效的风险应急制度。一旦无法预计和无法控制的风险发生时，可以按照紧急预案，将风险程度控制到最低，将损失降低到最小。要制定风险应急预案，对各种可能发生的风险危机，分别制定不同类型、不同级别、不同程度的应急实施方案，并尽可能使方案具体化、可操作化。要建立风险应急保障基金，预留充足的风险资金，来防御和化解风险危机。
（作者单位：江苏省宿迁市宿城区财政局。作者为会计师）
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