我国经济适用住房建设及其主要问题

    摘要：文章总结了我国经济适用住房建设存在的主要问题，即利益驱动下开发商变相开发经济适用住房，所出现的“中低收入”难界定，补贴方式不合理，资金和管理不到位而产生的房源短缺和建设走偏等问题，并提出了改进建议，以期为今后保障性住房建设提供借鉴依据。
 
    关键词：经济适用住房；保障性住房；中低收入家庭
 
    一、引言
 
    经济适用住房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。通过近10年的探索和实践，我国部分中低收入家庭享受了经济适用住房制度的优惠，提高了居住水平、改善了居住环境，取得了可喜的成绩。然而，经济适用住房政策在具体实施过程中，却出现了较多问题。本文力图通过对我国经济适用住房建设存在的问题进行分析，为其今后的发展和其他正在起步的保障性住房政策提供借鉴，扬长避短，使保障性住房的建设能够为中低收入家庭真正地带来实惠。
 
    二、我国经济适用住房建设存在的主要问题
 
    （一）目标定位和土地使用制度改革的总体目标相悖
 
    目前我国的经济适用住房定义为具有保障性质的政策性商品住房，这样的属性使其无法设置退出机制。我国是土地资源短缺的国家，人口众多，可用于居住的土地十分有限，加之目前已全面实行土地的招拍挂制度，因此，地方政府能够或愿意用于建设经济适用住房的土地变得更加有限。而政府建设经济适用住房在土地和税费上的补贴却随着其上市交易而彻底转化，政府的保障性住房资源也就随之流失。
 
    （二）“中低收入”难界定
 
    “名义”保障范围过宽而实际保障范围过窄。在“中低收入”界定不规范的情况下，开发商实际上存在着把销售目标定位在中等收入偏高家庭上的可能性，从而导致：财政补贴部分落到了收入较高者身上，降低了稀缺的补贴资源使用效率，不符合建设经济适用住房的目的和财政补贴的支付原则；对商品房市场而言，财政补贴利益不当接受者的存在导致了“挤出效应”，不利于商品房市场的健康发展。
 
    （三）供应主体错位
 
    目前经济适用住房主要由房地产企业来组织运作。既然是企业行为，追求利润最大化的目标将始终不会改变。开发商大力开发商品房以获取经济利益，而对开发低盈利率的经济适用住房缺乏兴趣。同时，不乏开发商以开发经济适用住房名义取得划拨土地后，改变土地用途、变相进行商品房开发。经济适用住房是用来解决城镇中低收入家庭的住房问题，最终却以商品房的形式开发，从根本上改变了经济适用住房用地的性质。
 
    （四）补贴方式不合理
 
    现在的经济适用住房可认为是将国家提供的社会福利固化在房屋上的“补砖头”的政策。由于实际购买者不一定是中低收入阶层，这就造成有一部分福利落到了不该享受者的头上，而需要者却求助无门，形成了社会不公。
 
    （五）政府缺管
 
    缺少专门的管理机构，管理人员严重不足，以至于准入审查不严，退出缺少监管；房源缺少储备，建设缺少限制等问题。
 
    （六）决策缺少通盘规划
 
    作为我国保障性住房建设的主体的经济适用住房，其建设一般选址在城郊结合部和城市边缘地带，目前有越来越远的趋势，而且规模过大，商业、文化、教育、医疗、公共交通等城市配套公共设施和市政设施建设严重缺乏或滞后，虽然居民的居住条件得到了改善，但出行的交通成本和时间增加了，就业机会减少了，中低收入居民的整体生活水平有所下降。
 
    三、相关建议
 
    第一，进行经济适用住房制度的改革，保持保障性住房的保障属性，取消其商品属性，建立合理的准入和退出机制，即实行所谓的经济适用住房“内循环”的管理模式。购买经济适用住房除限定其收入标准外，还应限定原居住状况的最高标准（如人居居住面积不足15平方米）；鼓励中低收入家庭不断提高生活质量并通过市场进一步改善居住条件，但购买商品住房的家庭应按政府回购价将原经济适用住房出售给政府，以便作为经济适用住房重新提供给需要保障的中低收入家庭。
 
    第二，在制定经济适用住房制度时，首先应由以国家法定的形式规定设定标准依据，再由地方政府根据本地区可支配收入状况拟定的标准划分享有经济适用住房的主体。这样就形成统一中又具灵活性的确定主体机制。经济适用住房的适用主体问题，不能仅看其家庭收入状况，应该由国家确定评估指标体系，如现有住房情况、家庭可支配收入、家庭成员、人均可支配收入、家庭开支状况等。在地方房地产管理部门和统计机关广泛调查研究的基础上，根据国家指定的评估指标确定适合地方执行的评估标准。同时，政府应建立刚性的购房资格标准，完善家庭收入、人口、现有居住条件信息系统，规范经济实用房供给信息发布、申报者排队顺序、资格审查和公示等购房程序。对于违规购房、炒卖行为应给予严厉的经济处罚，并追回所购经济适用住房。
 
    第三，政府要更全面地参与经济适用住房成本核算和定价过程，还要运用市场手段来降低开发成本。应事先比照商品房地价和税费成本来核定政府无偿提供的土地市价和税收优惠金额，直接从成本和售价中扣除；严格监控建筑成本，政府可直接参与公开招标选择建筑商，减少中间环节，节省开支。开发商随意提高价格应给予经济处罚、取消开发资格等制裁。
 
    第四，建立相应的保障性住房管理机构，加强对经济适用住房的管理，严格控制供应对象和建设标准。突出保障性住房的特点——满足住房的基本需求，而不是改善和提高住房水平。经济适用住房建筑面积以满足中低收入家庭的基本需求为准，面积不应过大，建议控制在平均建筑面积70平方米/套为宜，不宜超过80平方米/套；且建设标准也应有所控制，内部设施水平不宜过高；但相应的环境质量、公共设施水平和交通便捷条件应该是良好的。
 
    第五，发挥城市规划的综合调控作用，保障性住房建设的项目选址和设施配套应该是多部门协作、统筹兼顾、综合决策的结果。经济适用住房建设应该会同土地、计划、规划、建设等部门，根据当地的土地发展总体规划、产业发展计划、城市规划和建设计划进行项目选址，并应得到文、教、卫、体等主管部门的支持，这是一个综合决策的过程。
 
    第六，可考虑从“补砖头”改为“补人头”，即将对低收入者的补贴补在“人头”上，而不是补在“砖头”上。政府不应通过减免税费以及土地出让金等形式来降低经济适用房的造价，而应直接补贴给中低收入者以货币，让其在市场寻求满足自己需要的房屋。
 
    四、结束语
 
    经济适用住房是一项长期的政策，关系到千家万户的福利，因此更有必要对其中暴露出来的问题及早予以解决。全国各地政府都应关注和实施保障性住房中经济适用住房的建设，使“安得广厦千万间，大庇天下寒士尽欢颜”的梦想将在不远的将来变成现实。
 
    参考文献：
    1、李剑阁.中国房改:现状与前景[M].中国发展出版社,2007.
    2、邓卫.关于经济适用房建设的反思与对策[J].建筑学报,2001(8).
    3、褚超孚.城镇住房保障模式研究[M].经济科学出版社,2005.
    ＊本文为《基于博弈理论的经济适用房定价及管理模式研究》的成果，项目批准编号

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