完善农民工社会保障的对策思考
摘要：加快完善农民工社会保障，改变其“边缘”生存状态，是中国当前经济社会发展中一个急需破解的难题。文章对农民工缺乏社会保障的现状和问题进行了描述和分析，从推进次序、制度选择、缴费方式和配套措施等方面对完善农民工社会保障的基本思路和对策进行了探讨。
关键词：农民工；社会保障；问题；对策
社会保障是社会的“安全网”和“稳定器”，是构建和谐社会的民安所在。而农民工是当今中国社会中一个特殊的劳动者群体，他们对国家经济建设和城市繁荣做出了巨大的贡献，已被视为产业工人的一部分，但由于城乡二元结构体制和一系列改革措施不到位的影响，农民工的农民身份和社会地位并没有得到真正改变，依然处在缺乏有效社会保障、频繁游走于城乡之间的“两栖型”生存状态。因此，尽快建立和完善农民工社会保障制度，改变其“边缘”身份和尴尬处境，是中国当前经济社会发展中一个急需破解的难题。
一、农民工社会保障的现状和问题
据农业部统计，目前全国农民工总量规模巨大，已超过2亿人，其中进城农民工约为1.2亿人，跨省流动就业的农民工约为6000万。在农民工外出打工所从事的职业中，80％的人选择从事工业、建筑业、餐饮业和服务业。虽然农民工群体在不断壮大，但其地位并没有因此而得到强化，农民工参加各种社会保险的比率普遍偏低，难以享受与城镇居民同等的社会保障。
（一）养老保险参保率很低
目前，农民工参加养老保险的总体参保率为15％左右。部分地区如广东、大连参保率也仅达到20％左右。有的地区将农民工纳入城镇企业职工养老保险体系，但在缴费比例（费率）上有所差别。如浙江省实行“低门槛进入、低标准享受”的办法，参保企业和个人的缴费比例分别降至12％和4％。而在乡镇企业中务工的外地农民工则基本未参加任何保险。
（二）失业保险和生育保险缺失
虽然对农民合同制工人参加失业保险的情况未进行单独统计，但从农民工总量来看，可以说绝大多数未参保。当前的主要问题：一是用人单位为降低用工成本不愿为农民工参保缴费，农民工本人不敢主张权利；二是农民工流动性强，如果在一个单位工作不满1年，按政策不能享受相关待遇，影响了参保积极性；三是农民工流动方向不确定性强，在一些地区数量较大，时间上往往也很集中，如果转移失业保险关系，经办工作难度很大。此外，农民工基本未参加生育保险。
（三）缺乏医疗保障权
从全国范围看，大多数农民工还没有参加医疗保险，平均参保率为10％左右。农民工尽管以青壮年为主，但生病也在所难免。据调查显示，有36.4％的农民工生过病，甚至多次生病，但生病后有59.3％的人没钱看病，而是仗着年轻硬挺；另有40.7％的不得不花钱看病，但医疗支出大部分自费，用人单位支付的不足1/12。
（四）工伤保险参保率逐步提高
按照《工伤保险条例》规定，各类用人单位都应为其员工参加工伤保险。因此，在各类企业就业的农民工依法都是工伤保险的覆盖对象。目前，全国城镇企业职工参加工伤保险的人数为7000多万，其中已有相当数量的农民工参加了工伤保险。随着扩面力度的加大，农民工工伤保险权益将得到相应的保障。
（五）合法权益易受侵害
除社会保险外，农民工的生产和生活条件也很差。多数用人单位劳动保护措施不力，为农民工提供的住宿条件很差——拥挤、脏乱、不通风，根本达不到有关法律和规定的要求，极易引起一些流行病的滋生和传播；拖欠农民工工资和农民工超时工作的问题十分普遍而且相当严重。在社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口，农民工则因没有本地户口而享受不到城市低保或其他救助，在因失业、疾病、意外伤害导致其生活陷入困境时，往往孤立无助。
二、完善农民工社会保障的思路和对策
（一）推进次序：根据农民工的保障需求与现实可能分步推进
由于农民工缴费能力较弱，国家的财力也还有限，因此，应根据有关风险对农民工的危害程度以及农民工的自身需求，按照分类指导、分步推进的原则，逐步解决农民工的社会保障问题。首先，应尽快将农民工纳入工伤保险。其次，加快建立农民工的大病或住院保险。最后，必须逐步解决农民工的养老保障问题。此外，从建设和谐社会的角度出发，也有必要对农民工提供临时或应急性的救助。
（二）制度选择：适应农民工的高流动性，着眼于让更多人参保，实行分层分类保障
1、将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行城镇社会保险制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇。进入现行制度的好处是企业之间、群体之间公平性较好，也有利于农民向城镇转移，促进城镇化进程，同时，还有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。
2、对不稳定就业（签订短期合同、频繁流动以及从事各种灵活就业的）农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户，不搞社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户，缴费由用人单位和农民工双方负担，企业按本企业工资总额的10％，个人按本人工资5％缴费，并发放个人账户卡。该卡记录缴费情况可供查询，但不能提前支取。医疗保险先建社会统筹、不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期，费率一般控制在2％以下。农民工凡已参加城镇职工大病医疗保险的，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。如本人不愿或无能力在城市治疗的，应制定相应的措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗。随着中国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。对返回农村且达不到最低缴费年限的，达到退休年龄时转移账户与农保接续，并按农保计发办法享受相关待遇。
（三）缴费方式：根据不同的保险项目制定不同的缴费方式
在农民工基本养老保险方面，要按农民工实际工资缴费，最低不能低于规定缴费起点，设立不同档次，多缴多受益，少缴少受益，不缴不受益。在征得农民工选择缴费档次的基础上，缴费方式可以采取由用人单位代扣代交，但不准不交。要建立农民工失业保险制度，应允许农民工自愿缴费并享受与城镇失业人员同等待遇。要在城镇基本医疗保险制度框架下，采取低标准准入、渐进式过渡的办法，推进农民工大病保障，由用人单位和个人共同缴费，建立农民工住院医疗保险统筹基金，参保农民工因病住院，可根据缴费时间长短，享受不同金额的住院补贴。工伤保险由用工单位缴纳，农民工不缴费。要根据行业风险程度的高低确定不同的缴费费率，高危行业缴费相对高一点，非高危行业相对少一些，所缴费用在区域内调剂使用。各级政府及行政主管部门要加强监督，提高执行力，保证各项费用做到应缴尽缴。各级财政部门也要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构，切实加大对农民工社会保障资金的投入。
（四）配套措施：搞好各项相关制度的改革与创新
1、改革现行的户籍制度，建立城乡统一的户口登记制度，完善流动人口管理制度，取消针对农民工制定的限制性就业政策，逐步改变农民工因为户口而丧失社会保障权利的现状。
2、改革劳动用工制度，建立城乡统一的劳动力市场，逐步消除对农民工在工资收入、工作分工、子女入学等方面存在的歧视。
3、改革土地制度，为了提高农村生产力，释放农村剩余劳动力，必须改革家庭联产承包责任制，让分散的土地集中起来进行规模化、机械化生产，集中土地的可行办法是让土地自由流动，必要的时候可以采用“土地换保障”。
4、加强社会保障的立法工作，尽快制定出一部全国性的《社会保障法》，或针对农民工的综合或单项社会保障的法律与法规，使制定和实施农民工社会保障制度时就会有法可依。在立法的过程中，要从中国的实际情况出发，参照国际组织制定的规章和原则，规范和协调社会保障各参与主体之间的法律关系，以保证社会保障制度能被公正、合理、有效地执行，真正达到维护农民工社会保障权益的目的。
关键词：农民工；社会保障；问题；对策
社会保障是社会的“安全网”和“稳定器”，是构建和谐社会的民安所在。而农民工是当今中国社会中一个特殊的劳动者群体，他们对国家经济建设和城市繁荣做出了巨大的贡献，已被视为产业工人的一部分，但由于城乡二元结构体制和一系列改革措施不到位的影响，农民工的农民身份和社会地位并没有得到真正改变，依然处在缺乏有效社会保障、频繁游走于城乡之间的“两栖型”生存状态。因此，尽快建立和完善农民工社会保障制度，改变其“边缘”身份和尴尬处境，是中国当前经济社会发展中一个急需破解的难题。
一、农民工社会保障的现状和问题
据农业部统计，目前全国农民工总量规模巨大，已超过2亿人，其中进城农民工约为1.2亿人，跨省流动就业的农民工约为6000万。在农民工外出打工所从事的职业中，80％的人选择从事工业、建筑业、餐饮业和服务业。虽然农民工群体在不断壮大，但其地位并没有因此而得到强化，农民工参加各种社会保险的比率普遍偏低，难以享受与城镇居民同等的社会保障。
（一）养老保险参保率很低
目前，农民工参加养老保险的总体参保率为15％左右。部分地区如广东、大连参保率也仅达到20％左右。有的地区将农民工纳入城镇企业职工养老保险体系，但在缴费比例（费率）上有所差别。如浙江省实行“低门槛进入、低标准享受”的办法，参保企业和个人的缴费比例分别降至12％和4％。而在乡镇企业中务工的外地农民工则基本未参加任何保险。
（二）失业保险和生育保险缺失
虽然对农民合同制工人参加失业保险的情况未进行单独统计，但从农民工总量来看，可以说绝大多数未参保。当前的主要问题：一是用人单位为降低用工成本不愿为农民工参保缴费，农民工本人不敢主张权利；二是农民工流动性强，如果在一个单位工作不满1年，按政策不能享受相关待遇，影响了参保积极性；三是农民工流动方向不确定性强，在一些地区数量较大，时间上往往也很集中，如果转移失业保险关系，经办工作难度很大。此外，农民工基本未参加生育保险。
（三）缺乏医疗保障权
从全国范围看，大多数农民工还没有参加医疗保险，平均参保率为10％左右。农民工尽管以青壮年为主，但生病也在所难免。据调查显示，有36.4％的农民工生过病，甚至多次生病，但生病后有59.3％的人没钱看病，而是仗着年轻硬挺；另有40.7％的不得不花钱看病，但医疗支出大部分自费，用人单位支付的不足1/12。
（四）工伤保险参保率逐步提高
按照《工伤保险条例》规定，各类用人单位都应为其员工参加工伤保险。因此，在各类企业就业的农民工依法都是工伤保险的覆盖对象。目前，全国城镇企业职工参加工伤保险的人数为7000多万，其中已有相当数量的农民工参加了工伤保险。随着扩面力度的加大，农民工工伤保险权益将得到相应的保障。
（五）合法权益易受侵害
除社会保险外，农民工的生产和生活条件也很差。多数用人单位劳动保护措施不力，为农民工提供的住宿条件很差——拥挤、脏乱、不通风，根本达不到有关法律和规定的要求，极易引起一些流行病的滋生和传播；拖欠农民工工资和农民工超时工作的问题十分普遍而且相当严重。在社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口，农民工则因没有本地户口而享受不到城市低保或其他救助，在因失业、疾病、意外伤害导致其生活陷入困境时，往往孤立无助。
二、完善农民工社会保障的思路和对策
（一）推进次序：根据农民工的保障需求与现实可能分步推进
由于农民工缴费能力较弱，国家的财力也还有限，因此，应根据有关风险对农民工的危害程度以及农民工的自身需求，按照分类指导、分步推进的原则，逐步解决农民工的社会保障问题。首先，应尽快将农民工纳入工伤保险。其次，加快建立农民工的大病或住院保险。最后，必须逐步解决农民工的养老保障问题。此外，从建设和谐社会的角度出发，也有必要对农民工提供临时或应急性的救助。
（二）制度选择：适应农民工的高流动性，着眼于让更多人参保，实行分层分类保障
1、将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行城镇社会保险制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇。进入现行制度的好处是企业之间、群体之间公平性较好，也有利于农民向城镇转移，促进城镇化进程，同时，还有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。
2、对不稳定就业（签订短期合同、频繁流动以及从事各种灵活就业的）农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户，不搞社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户，缴费由用人单位和农民工双方负担，企业按本企业工资总额的10％，个人按本人工资5％缴费，并发放个人账户卡。该卡记录缴费情况可供查询，但不能提前支取。医疗保险先建社会统筹、不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期，费率一般控制在2％以下。农民工凡已参加城镇职工大病医疗保险的，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。如本人不愿或无能力在城市治疗的，应制定相应的措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗。随着中国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。对返回农村且达不到最低缴费年限的，达到退休年龄时转移账户与农保接续，并按农保计发办法享受相关待遇。
（三）缴费方式：根据不同的保险项目制定不同的缴费方式
在农民工基本养老保险方面，要按农民工实际工资缴费，最低不能低于规定缴费起点，设立不同档次，多缴多受益，少缴少受益，不缴不受益。在征得农民工选择缴费档次的基础上，缴费方式可以采取由用人单位代扣代交，但不准不交。要建立农民工失业保险制度，应允许农民工自愿缴费并享受与城镇失业人员同等待遇。要在城镇基本医疗保险制度框架下，采取低标准准入、渐进式过渡的办法，推进农民工大病保障，由用人单位和个人共同缴费，建立农民工住院医疗保险统筹基金，参保农民工因病住院，可根据缴费时间长短，享受不同金额的住院补贴。工伤保险由用工单位缴纳，农民工不缴费。要根据行业风险程度的高低确定不同的缴费费率，高危行业缴费相对高一点，非高危行业相对少一些，所缴费用在区域内调剂使用。各级政府及行政主管部门要加强监督，提高执行力，保证各项费用做到应缴尽缴。各级财政部门也要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构，切实加大对农民工社会保障资金的投入。
（四）配套措施：搞好各项相关制度的改革与创新
1、改革现行的户籍制度，建立城乡统一的户口登记制度，完善流动人口管理制度，取消针对农民工制定的限制性就业政策，逐步改变农民工因为户口而丧失社会保障权利的现状。
2、改革劳动用工制度，建立城乡统一的劳动力市场，逐步消除对农民工在工资收入、工作分工、子女入学等方面存在的歧视。
3、改革土地制度，为了提高农村生产力，释放农村剩余劳动力，必须改革家庭联产承包责任制，让分散的土地集中起来进行规模化、机械化生产，集中土地的可行办法是让土地自由流动，必要的时候可以采用“土地换保障”。
4、加强社会保障的立法工作，尽快制定出一部全国性的《社会保障法》，或针对农民工的综合或单项社会保障的法律与法规，使制定和实施农民工社会保障制度时就会有法可依。在立法的过程中，要从中国的实际情况出发，参照国际组织制定的规章和原则，规范和协调社会保障各参与主体之间的法律关系，以保证社会保障制度能被公正、合理、有效地执行，真正达到维护农民工社会保障权益的目的。
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