探索“确权赋能”之路
摘要：农村产权制度改革是贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展的根本举措，其核心是对农民“确权赋能”。因此必须深刻认识农村产权制度改革的必要性、紧迫性，努力摒弃长期以来所形成的“代民作主”工作方式，积极探索适合自身实际的“产改”模式，逐步化解“产改”难题，通过“产改”，真正赋予农民当家作主的权利。
关键词：农村产权制度改革；高速城市化；代民作主；确权赋能
2008年3月，成都市拉开了农村产权制度改革的序幕。笔者作为产革的联络组成员下派到A区，历时9个多月，亲眼见证了这场重大改革的一个侧面。这次“产改”核心是对农民“确权赋能”，以推动农村资源要素资本化。而在某种意义上，又是对前期高速城市化中政府大包大揽、“代民作主”方式的“刹车”，也是对二轮承包以来农村工作积淀的问题和矛盾的系统整改，因此是一个十分艰难的过程。
一、当“产改”遭遇“高速城市化”
A区幅员面积108平方公里，是成都市中心城区之一。其中属“198”规划范围（非建设区域）的集体土地有2万8千多亩，涉及4个街道22个社区、132个组、8万余名农业人口。在成都市刚开始推进城乡一体化时，A区就提出了在农民生产生活方式、农村建设发展、农村管理体制3个方面与中心城区全面接轨的发展思路，并着手探索“改革农村管理体制、土地利用集约化、集体经济股份化、农民市民化”的城乡统筹发展途径。经过几年的实践，取得了比较明显的成效，城乡共同发展的局面开始出现。
产权制度改革之初，A区进入成都市第二批试点。按照“土地均属‘198’郊区农村用地范围，二轮承包相对规范，近期不稳定因素较少”的原则，确定了试点社区。紧接着出台相关文件及具体管理制度，健全了工作机制，明确了目标责任，并抽调人员进驻试点村。
尽管已有先期试点的经验，区党委政府又高度重视，精心安排，但推进仍然十分艰难。首先遭遇到的是基层干部的不理解，甚至抵触。城区显得谨小慎微，除了A区外，整个城区产权改革的路都走得较为缓慢。究其原因，与城区近年来高速城市化带来的经济社会的变化发展分不开。
成都市一、二、三圈层城市化进程有较大的差异。一圈层的5城区（含高新区）城市化率在2007年已达到85％，二、三圈层则分别仅为25％和17％。而各主城区在城市化高速推进过程中，政府或老百姓从增收角度出发，或多或少都有这样那样的不规范甚至不合法的做法。主城区在“198”规划农用地范围内运作的项目颇多，土地流转殆尽，而“产改”需要在已经绘就的城区图纸上重新修改，这势必引发现存利益链条的连锁反映。
二、A区在产权改革中遇到的问题
（一）如何把握稳定目标与“确权”必然引起的利益调整的矛盾
A区作为成都城市化步伐最快的区域，其进程主要是由政府主导推进的，与现在一号文件要求的“确权赋能”，让农民自己作主在指导思想上和工作方式上都有所不同，有的甚至还有冲突。过去，政府可以“代民作主”，既当运动员又当裁判员，因此，有为了政绩需要而忽略老百姓自身意愿的情况。但一旦确了权，让农民自己作主，可能会出现影响稳定的局面的问题。因此，寻找历史与现状、稳定与改革的最佳结合点，是对城区政府与涉农社区居民共同智慧的考量。
（二）对集体土地所有权确给谁的困惑
农村产权制度改革实质上是利益的重新分配和调整。集体土地所有权的“确权”涉及到村与村、村与组以及组与组之间的利益分配。权利确给谁，谁才是有法律依据的集体土地所有权的载体，是“确权”工作首先要面临的问题。A区以村为单位将土地大部分流转，采取重新组建村一级集体经济合作社的方式，作为集体土地所有权的载体。但合作社与原有的新型集体经济组织的关系、与生产队（组）的分配关系，都需要进一步理顺。
（三）目标式推进的速度要求与具体工作繁杂性的冲突
农村土地房屋产权制度改革是涉及千家万户农民切身利益的重大历史性变革，虽然“确权”规定了相应的政策依据，前期试点也取得了一定的经验，但各地农村及各家各户的情况千差万别，特别是城市近郊最近十多年土地、人员及房屋变化都非常大，“确权”工作遇到的问题非常具体和繁杂，需要投入大量人力、物力以及耗费较长时间。其间，还夹杂着村组、家庭及个人利益的分割；管理体制、条条块块之间的矛盾、部门利益的制约等等。这些与目标式推进的时间要求又有所冲突。这种目标式推进的方式难免不产生新的矛盾和问题，“代民作主”仍难以避免。
（四）宣传组织工作难度大，基层干部存在畏难情绪
近年来，城市近郊城市化步伐逐步加快，农村各类因拆迁、内部管理、二轮承包不完善等因素引发的问题凸现，不理性的情绪也在一部分城郊农民中有所蔓延，聚众闹事、斗殴、上访的情况时有发生。同时，在拆迁安置未全部结束，原农村社区向城市社区转制的进程中，社区基层组织建设相对有些弱化，在这种情况下，组织居民参与改革工作难度较大。基层干部一是担心改革会不会让已有的问题更加复杂，使一些以前不怎么突出的矛盾变得尖锐起来。二是由于对城区“确权”究竟应采取什么方式更适合不清楚，“确权”以后会怎样未知因素较多，收益预期不明朗，感到动员工作不好做。
（五）缺少系统的法律法规支撑
从某种意义上说，“确权”是一个法律认定、规范的问题。对于这次“确权”涉及到的许多问题，都需要寻找法规和政策依据，而现行的政策法规不配套、不完善也制约着“确权”工作的进程。
三、几点思考
（一）从A区“产改”看农村产权制度改革的必要性、紧迫性
A区“产改”出现的问题深层次的原因在于长期以来以行政手段方式推进城市化而积累的复杂矛盾，症结应根源于“代民作主”的历史沉疴。
目前A区遇到的问题多是在高速城市化进程中形成的。在推进“三个集中”上，A区先行先试，走在了5城区前面。但从一号文件精神来看，当初的土地流转与一号文件精神是不相符的。一号文件精神实质是要还权于民，对老百姓“确权赋能”，因而是又一次深刻的农村土地制度的改革。事实上，以前的流转实质上是由政府代民作主，通过一种非市场化的行为（因为没有农村土地交易市场），与开发商协商，以行政议价的方式达成的各种项目流转协议。这种政府“代民作主”的城市化推进方式，已经对A区经济社会的长期发展带来了很多的问题。
从土地由资源变资本来看，过去那种土地资本化方式没有真正体现土地的应有价值，实现价值的最大化。所谓的流转，使得土地这种稀缺资源的价值被严重低估；农民并没有主动参与到土地的流转中来，没能通过土地的经营，提高参与市场经济活动的能力，也没能充分分享城市化带来的成果。更重要的是，即使是得到了好处的农民同时还助长了不思进取、坐享其成的不良风气；开发商担心手中的资产不牢靠，以致产生短期行为，不利于市场经济的长期稳定发展；政府也背上了沉重的包袱，在一些项目还不能盈利时，政府还得贴付租金。而农民则形成了一种对政府的变相依赖。因此，只靠政府推进，没有市场作用，没有农民作为主体的积极参与，就会形成恶性循环，从长远来看，对政府、企业、农民谁都不利。如果再不改革，城市化的进程将会越来越被动，城乡矛盾会越来越突出，社会将不可能和谐。
（二）探索适合自身实际的“产改”模式是农村产权制度改革取得成效的关键
“确权”作为一种手段，在城区，可以看作是城市化推进工作的一部分（重要手段、城市健康发展的根本保障），“确权”后城区土地的规模化流转，主要是为城市化筹集资金和创造物质条件（包括城市生态环境条件），“确权”是要加快涉农社区经济社会和人的发展，促进农民变市民；而二、三圈层“确权”以后土地的流转重在对土地的规模化经营，促进农业的产业化，现代化，提高农民的市场经济自主意识，使更多农民向其他行业转移和向城镇聚集，加快社会主义新农村建设。在减少农民的同时，实现农民增收，并促进传统农民变为现代农业产业工人。因此，城区的“产改”与二、三圈层模式应有不同。
就A区来说，由于在城市化进程中先行一步的原因，也决定了其“产改”与二、三圈层完全不同，它是在已经完成了的图纸上重新修改（“产改”在流转环节要做的工作，A区前些年就做了，现在只是需要按照“产改”的要求进一步规范和完善）。而这幅画的各个部分又联系很紧，形成了一条条环环相扣的利益链，修改哪部分都会引起连锁反映。因此，不能像二、三圈层那样，采取线型发展的改革思路，而必须将“产改”看成一个系统工程，许多工作部署都得要与前期工作紧密衔接。因此积极探索适合自身实际的“产改”模式是农村产权制度改革取得成效的关键。
（三）还权于民，让民作主要奠定好“确权”这个基础
“确权”是整个“产改”的基础。只有确了权，法律法规赋予农民的土地、房屋等要素的权益才能真正还给农民，恢复农民应有的自主权。
还要再来一次“确权”的原因在于：
第一，从二轮承包至今，农户实际承包土地的面积、地块也随之变动，当时签订的承包合同和发放的经营权证已失去了实际意义。
第二，尽管农户的土地承包经营权已经是一种带有私人财产性质的权利，但这种权利的行使并不充分。
与现行的土地承包制度比较，此次“确权”就是要进一步扩大农民土地房屋的产权权能，赋予农户对承包土地的长期经营权、抵押权、有偿退出权和流转权，使农民的土地房屋真正成为一种同时具备占有、使用和收益等用益物权以及抵押担保物权的带有私人财产性质的物权。可见，此次“确权”与二轮承包在制度设计上有着根本的区别，其改革意义非同凡响。以“确权”为核心的农村土地房屋制度改革是革政府自身的根本，是提高农民主体性地位的重要举措，是根除城乡二元体制的关键环节，必须认真对待。
（四）处理好“还权”与“赋能”的关系，帮助农民用好土地自主权
农业和农村现代化的主要力量是农民，农民处置自己享有承包经营权的土地权利，即担保、抵押、流转的权利，是一项很重要的权利。行使好这项权利，让其真正为农民带来较高的收益，还需要有相应的能力。因为行使权力时做出的任何选择都会有相应的风险，规避风险、放大收益没有对规律的了解和驾驭能力是不行的。中国农民的总体素质还比较低，在还农民土地自主权的同时，还需要帮助农民提升能力。
一是应当大力扶持农民自组织，以抗衡强势的公权和资本对农民的剥夺。“确权”只是农民能够行使自主权的一个前提条件，强化农民行使土地权益的主体性地位，还应该鼓励农民以自身土地权益为基础，重走合作化道路，做实集体土地所有权主体，这种合作组织应当是农民自愿组成、真正体现农民愿望的、农民自己的组织，使土地权益的实现和权益保护能掌握在农民自己手中。要在农民自愿基础上，创新农村集体经济组织的制度模式，建立以土地、劳动力、资本联合为纽带的农业合作社或股份合作社，降低市场交易成本，完善内部治理结构。
二是形成规范的交易平台，建立健全土地承包经营权流转市场，改变政府在征地卖地中的权力格局，打破政府的征地垄断权。
三是要尽快修改完善与土地权益相关的法律法规，完善规范农村土地的管理制度。要健全法律体系，为农民土地维权提供便捷通畅的行政和司法救助渠道。
四是要有完善的农村基层治理结构，健全基层民主，强化村民自治。
总之，只有在“确权”的同时，通过“或保护农民或组织农民或武装农民头脑或增强农民经济实力”等方式来“赋能”，农民的土地权益才能真正得到实现。
参考文献：
1、张英红.从为民作主到由民作主――中国城市化的路径思考[J].南风窗,2002(5).
2、张元忠,张红霞.富民：向终极目标挺进——成都统筹城乡发展的试验与启示(三)[N].四川日报,2007-07-05.
3、黄弘.产权到户是遏制土地频繁调整的有效途径[J].农业经济问题,2005(12).
（作者单位：成都市委党校。作者为该单位副研究员、副所长）
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