论社区建设中民间志愿组织的功能发挥
摘要：社区建设需要除社区民间组织之外的更宽泛意义的民间志愿组织的参与。在职能转变、社区服务、公民教育等方面显著区分民间志愿组织与政府的不同角色，才可能有效发挥民间志愿组织的功能。民间志愿组织发挥作用仍然面临一系列矛盾冲突，其解决途径有赖于政府转变职能与公民自我管理、自我教育水平的提高。
关键词：社区建设；民间志愿组织；政府组织
民间志愿组织至今没有统一的定义，其包含的对象也有诸多种方式的分类，但在公民自发成立、独立于政府市场传统二分结构体系之外的第三部门，具有非营利性、非政府性、社会性等方面，研究者的看法是一致的。社区民间组织是独立于基层政府组织与企业组织之外的自发形成群众性团体，是立足于本社区成员以自我管理、自我服务、自我教育为主要目的群众组织，它以其社会属性沟通政府，民间属性沟通民众，以其协调功能弥补政府治理与企业市场功能的缺失，在公民社会的形成与和谐社区的建设中发挥着重要的作用。“二十多年来的探索和实践表明，志愿服务事业秉承奉献、友爱、互助、进步的宗旨和理念，在社会建设中具有独特的扶助功能、疏导功能、教化功能和凝聚功能，是公民参与社会管理，服务社会建设，促进社会和谐的重要方式，也是落实科学发展观，加快推进以改善民生为重点的社会建设的基本途径。”根据《关于在全国推进城市社区建设的意见》的阐述，社区建设主要指拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安。随着城市化进程的加快、城乡的统筹发展、人群聚集与社会结构变动、公民民主参与公民意识的提高，民间志愿组织眼中的社区建设不仅仅要简单的执行政府政策或满足群众需求。对于社区的建设规划与个性发展、公民政治参与、公共管理事务、公共设施与服务、财政监督、环境保护、公民教育等都应该被民间志愿组织所关注。
但是包括文体活动、公益服务、权益保障等分类在内的社区民间组织由于功能的局限，法律地位的悬置，财力、人力的弱势难以真正发挥作用，又往往容易成为政府政策的简单代言人，难以真正表达群众愿望与需求。因此社区建设需要更宽泛意义的民间志愿组织参与。中国民间组织在经历了1992年以来的迅猛发展已经从平民到精英、从简单服务到参与社会管理、从社会边缘到社会核心方向迈进。实际上在列举的诸多社区建设和政策改革中民间组织发挥作用都不仅仅局限于社区民间组织自身。这是因为，正是民间志愿组织的草根阶层与精英人士的相互孕育和关注，形成的自下而上的独立于权力结构、克服了利益诉求的特点才使得民间组织能够发挥其应有的作用。理论史上的市场合约失灵理论、公共选择及第三方管理理论、供给理论都是建立在政府市场功能缺陷的角度上论证民间组织，提出民间组织作用与存在的意义，探讨社区建设中民间志愿组织的作用不应该局限于社区民间组织自身，而应重在探讨民间组织发挥作用的本质矛盾与机理。是社区民间组织还是更加独立于政府的其他民间志愿组织在社区建设中发挥的作用更显著似乎不是问题的关键，民间组织本身的特点和优势，其发挥作用的方式如果能够被认知和模仿才能促进这种作用的发挥具有更显著的效果。
通常意义上的社区民间组织，其主要功用之一是协助政府做好社区的管理工作，成为政策的宣传工具，发挥动员力与组织力，二是满足群众基本需求，表达群众基本愿望，理论分析也大多集中在这种规范分析上，认为民间组织是政府执政的依靠力量，起着宣传动员、缓解矛盾、促进和谐等作用，其承担一部分政府管理职能，具有提供社会服务、活跃文化生活、改善社会环境、完善社区自治、促进政府改革等功能。更进一步地，社区民间组织接受政府委托，组建社区组织体系管理体系，比如新社区业主委员会。在和政府、街道办、民政、公安等部门形成社区建设管理体系，决定社区公共资源的分配等方面，社区民间组织更具有传统特征，更接近于计划时代的人民团体，社区民间组织的地位和历史渊源也可能是这种作用发挥的决定因素。从计划经济时代走来的中国政府治理有着大政府小社会的治理传统，这在公权力决定社会资源分配的时代稳定的维护了社会秩序，但是在市场化的新的价值利益导向机制中社区民间组织往往由于其脱胎于官方背景，其组建形成和业务指导离不开政府职能管理。这种挂靠出资及自上而下等特点决定了其需要从国家获得公权力而更类似于准政府组织，其真正发挥作用的空间受到挤压，作用效果不够明显。由此形成的观念体系中社区民间组织成为政府而非民意的代言人，而民间组织发挥作用本质上说是以其精英视界民主参与意识成为改革的先导，它指导民意、督促改革、发现问题、搜集信息、提出建议，它不以政绩目标为导向，不以任务落实为压力而是依靠其自发性、非近期的利益导向、纯粹的民生目标、自发整合的组织的简洁与高效、广泛群众基础的代表性与利益平衡公正等特点才促成了其作用发挥为政府与市场所不能。因此，民间志愿组织发挥作用应重在监督、促进和建议，重在改善民生、改造环境的长期目标，克服基层政府政绩低效、形式过场和近期利益的弊端，使得现实政策可能更好的和中央政府保持一致，从而克服由于政府政策代理层级过多造成的代理目标错位的发生。在民间组织与政府的关系上，历史原因造成的社区民间组织的半官性质与双重角色阻碍了民间志愿组织的发展和对社区建设功能的促进：政府权力扩张导致其与社区民间组织成为领导与被领导关系；社区民间组织的执行决策而非自主参与角色；社区民间组织受到的管理限制使其只是挣扎在社会与政府之间职能在共同认可的范围内开展活动，而不是反映民意协调与纠正政府决策失误，进而造成民间组织公信力的丧失；社区民间组织的精英容易被吸纳入政府组织体系中去，从而无法继续行使公共组织职能。因此，显著区分民间组织与政府的地位目标作用范围和角色的不同之处，才可能真实还原民间组织的功能。
第一，政府职能转变方面。随着经济改革、公民社会发育、社会需求扩张和政府改革，形成了以社区代替政企合一的单位完成社会公共治理的模式，个人在社区中参与民主政治发挥主体角色作用是单位身份到社会身份转变的重要标志，但这决不是社区承接政府转移出来的公共职能的理由，事实上不可能由社区民间组织以助手身份促进政府职能的转变，社区民间组织发挥的作用不是弥补政府职能或提供就业岗位，相反其内卷式的运作方式往往会抹煞民间组织自身发挥作用的优势。就政府职能的转变来说不是能否实现的问题，而是限于利益关系与政策惯性政府自身是否肯这样做，完善的市场体制下如果政府剥离出来的职能无人承接，自然会有市场调节，社会可能由于市场缺陷从而增强非营利性组织的作用，但是民间志愿组织却是不以承接弥补公共管理职能的方式促进政府职能的改变：它以基层民主的方式促进管理体制改革，以提高政治参与意识和实行政治监督加强政治文明，以公开公正的方式表达和解决社会矛盾，以社会舆论监督等方式来促进政策改革，以完善的听证程序对政策制定发表意见，通过完善自治的形式提高组织力和政治参与能力。
第二，社会服务提供方面。随着企业发展实力增强市场竞争加剧垄断和品牌地位的树立等因素，企业社会责任一词不断得到强化，带有广告性质的企业公益频繁在各类聚焦场合出现。政府以其强大的资金实力和广泛的社会动员力一直是社会公共事务服务方面的领导者和主要实行者。近年来政府的公共服务与公益事业投入也大幅度增加，各种环境搭台、经济唱戏成为基层政府发展地方经济的方法之一。随着政策松动与民间资本扩张，民间志愿组织进入到教育文化、人力资源、生态环境等各领域提供社会公共事务服务，民间志愿组织在公共服务方面克服政府与市场的不足是依靠自发力量实现的。自发整合社会资源，提供体制外的服务保障，如为参与竞争或避免竞争等原因联合，进而拓展其社会责任，或为分散农户、业主增强市场谈判维权的能力联合，进而增强组织性克服自利性。“志愿者通过与服务对象的接触，能够更积极地反映出社会各阶层的问题与需求，能够拓展新的领域，帮助非营利组织提供切合社会需求的服务志愿者与专职人员的合作，能在更广的层面上提出建设性的意见和建议。”
第三，公民教育开展方面。社区建设的趋势与发展方向最终是向着社区自治的方向迈进的。培育居民的社区参与自治意识，社区意识与归属感等是社区建设的重要内容，民间志愿组织发挥作用的主要切入点和开端就是公民教育。它通过满足互助交往维权等需求来实现社区人群、社区与公权力之间的交流，它通过获得广泛的信息提供具体的建议愿望与要求的表达公正公开的程序缓解矛盾促进和谐，它通过认知、适应、信任、参与、体验、训练等一系列心理过程完成民主政治与法纪教育、心理适应与责任教育、危机应对与科学教育、和谐社会与伦理教育。通过精英与组织力的结合完成社区文化建设，它同时通过培育自治愿望与参与程度获得自身的发展。“志愿服务活动培育了一种新的公共精神，在关注公共生活和负担起公共责任的同时，人们也获得了道德精神的升华、社会价值的实现以及自身的全面发展。”
民间志愿组织发挥作用仍然面临一系列矛盾冲突，首先，今天的民间组织是在改革以后才发展起来的，不同于皇权下县的封建行会时代与民族资本进行民主革命的时代的民间组织，带有一定的官民二重性质，其发展历史发展特点决定了其要满足社会需要又容易内卷于政权组织。真正草根性的民间志愿组织又难以成为政府执政的合作者与维护者。其次，民间志愿组织如果与政府的单纯政绩目标相悖、与企业的单纯业绩目标相悖，其资金、发展、人才、地位等就会难以依靠政府与企业从而限制了自身发展。再次，组织力的提高可能导致正式的组织权力的弱化，目标的局限可能引起整体与局部利益的矛盾，体制外参与可能损害社区稳定与和谐或造成资源浪费。但要看到在这些矛盾中民间志愿组织实现了其对政权结构的参与纠偏协调弥补的功能。因此拓展民间志愿组织的作用空间与范围，使其不仅仅局限于民意与政府共同认可的中间地带，而且在社会民意与政府市场相矛盾的领域以及在整合社区资源、完善社区功能、解决社区矛盾、深化社区自治、促进各项事业健康和谐发展方面也能够发挥作用应当是民间志愿组织发展的重点。民间志愿组织与政府组织统一在公民社会中，发挥民间志愿组织在社区建设中的作用有赖于政府还权社会转变职能、克服制度失灵与政策刚性，有赖于公民自我管理自我教育以及法制环境的健全和完善，这对于转轨制国家的现代化具有重要意义。
参考文献：
1、徐柳.我国志愿者组织发展的现状问题与对策[J].学术研究,2008(5).
2、胡蓉.我国志愿者的激励机制探讨[J].成都教育学院学报,2006(1).
3、顾红基等.大型活动志愿者服务:上海公益事业建设的有效载体[J].毛泽东邓小平理论研究,2006(8).
（作者单位：哈尔滨学院）
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